石佑启：论立法与改革决策关系的演进与定位

内容提要：改革开放以来，立法与改革决策的关系历经变化，立法经历了从“确认改革成果”到“服务改革大局”再到“引领改革发展”的角色转变，与这一变化相适应，立法理念也从经验主义转向了工具主义，继而选择法治主义。在全面推进依法治国的背景下，立法角色和理念的转型也要求重塑立法与改革决策的关系，这就是以法治主义引领立法理念转变，以法治思维和法治方式协调立法与改革决策的关系，实现二者的良性互动与有效衔接。

关 键 词：立法/改革决策/良性互动/法治思维/法治方式

改革与法治已成为当下中国两个最鲜明的时代主题。2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”2015年1月，习近平总书记在江苏调研时又将新一届中央领导集体治国理政的总框架提升为“四个全面”，指出在全面建成小康社会的奋斗过程中，全面深化改革是根本路径，全面推进依法治国是基本方式和可靠保障，二者如鲲鹏双翼，共同促进着改革目标的实现。这对准确把握改革与法治之间的关系具有重要意义。作为推动社会发展的两种手段，改革与法治是辩证统一的关系。法治作为规则之治，具有较强的稳定性；而改革作为一种创新发展手段，具有较强的变动性。改革的“变”与法治的“定”之间存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生矛盾或冲突。但不能因此就认为改革与法治只存在冲突或对抗的关系，二者还具有内在的一致性，统一于促进国家治理现代化的实践之中。①要使二者能合力助推全面建成小康社会目标的实现，关键在于改革决策应当在法治框架内作出以符合法治的基本要求，而立法亦须及时反映改革的正当需求以推动改革决策的落实，即立法与改革决策之间应良性互动、有效衔接。本文通过梳理立法与改革决策的关系沿革，分析与之相应的立法理念，并结合法治中国建设的新战略，探讨以法治思维和法治方式统领和协调立法与改革决策的关系，寻求实现二者关系科学定位之路径。

一、立法与改革决策关系的演进

改革开放三十多年来，关于立法与改革之间关系的争论持续不断，其中的焦点便是立法与改革决策的关系，或者说立法与改革决策在国家治理中的角色定位。那么，为了反映二者关系的变化，就有必要对历史进行阶段性划分，这里选取邓小平同志1992年“南巡讲话”和以习近平为总书记的新一届领导集体执政两个历史事件为标志，理由在于“南巡讲话”明确了建设社会主义经济体制的改革目标，使改革从目标摸索阶段进入到围绕目标进行建设的时期；而新一届领导集体执政是在我国社会主义市场经济体制日益完善、社会主义法律体系已经形成和全面深化改革的背景下提出了“以立法引领改革”的治国理念。在这两个事件背后蕴藏的立法与改革之间的关系变化比较典型，故本文以1992年和2013年为界分点来分析不同阶段立法与改革决策的关系。

(一)20世纪90年代前，立法确认改革成果

改革开放之初，国家百废待兴，执政党要将工作重心从以阶级斗争为纲转变到社会主义现代化建设上来，唯有通过党的决策凝聚全党共识才能冲突思想束缚。同时，党的决策不仅因其执政地位而具有极高的政治权威，决策的灵活性亦符合时不我待的历史环境，所以改革是在党的决策下开展和推进的。但是，决策的易变性并不利于巩固改革成果，而法律所具有的稳定性和确定性自然成为确认改革经验和成果的最佳选择，并且当时国家法制处于初建阶段，立法经验和技术也需要通过总结改革经验来不断积累和提升。因此，立法成为确认改革成果的重要途径。

1978年，邓小平同志便提出“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善”，“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等‘成套设备’”，“有比没有好，快搞比慢搞好”。②正是由于法律要通过总结改革经验来完善，所以法律规定可以较为原则，这也为改革决策提供了相对宽松的制度环境，避免二者发生冲突。此时正值宪法修改，彭真同志在修改草案的报告中亦指出：“当前我国正在进行经济体制的改革”，“今后还要全面、深入地进行下去”，“草案有关规定为这种改革确立了原则”。③这说明，改革尚处于探索阶段，宪法只能先确定有关原则，难以对改革目标、措施等作出具体规定。1984年，国内出现了严重的通货膨胀，农业后劲不足，主要农副产品(如粮、棉、猪)的产量连年低于历史最高水平，而工业生产增长过速，国民经济总体陷入严重失调局面。④为推进改革以化解经济困境，党的十二大通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》提出有系统地进行经济体制改革。在经济体制成为改革的重点后，国务院于1986年在《关于第七个五年计划的报告》中提出：“经济体制改革的深入进行……要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来”，“加强社会主义法制的一个重要目的，就是要促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果”。⑤根据这些要求，经济立法成为立法的中心工作。1988年七届全国人大二次会议就要求其常委会“抓紧制定有关经济建设，特别是微观放活和宏观控制以及对外开放的法律”。⑥由此可见，改革决策决定了立法的重点和方向，立法通过将实践检验成熟并可普遍适用的改革经验和成果予以确认来巩固和发展改革；换言之，立法实质上是对实践检验证明正确的改革决策的确认。

(二)20世纪90年代至2013年，立法服务改革大局

20世纪90年代初，中央从容应对苏东剧变和妥善处理国内政治风波，确保了国家总体形势的稳定，改革与发展刻不容缓。在改革目标方面，邓小平同志“南巡讲话”提出了要建设社会主义市场经济体制的改革方向，随后党的十四大作出决策确立了这一目标，改革与立法的关系进入了新的阶段。1993年，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”，“改革决策要与立法决策紧密结合”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。⑦这表明，执政党在逐步走出将立法仅视为确认改革成果的认识，洞察到改革决策与立法之间存在本质差异，但是决策的主导地位并未改变。为此，乔石同志在八届全国人大第五次会议的讲话中就要求：“努力使立法工作与改革步骤紧密配合，用法律引导、推动和保障改革。对已经出台的改革措施，要及时总结经验，尽可能用法律形式固定下来，使之规范化”。⑧在此，立法的基础是“已经出台的改革措施”，这样立法与改革决策的配合实质上是要求前者围绕着后者开展工作，所以立法仅是实现决策的工具而已。

为深入推进经济与政治体制改革，党的十五大提出了依法治国的方略，但是立法仍继续发挥着上述服务功能。1998年，李鹏同志在九届全国人大一次会议闭幕式上要求立法工作要“同党对改革和发展的重大决策结合起来”；⑨易言之，就是要“紧紧围绕国家的中心工作开展立法”，“使立法工作服从和服务于国家工作的大局”。⑩李鹏同志认为，这是该届人大及其常委会最重要的立法经验，而后一届全国人大及其常委会亦继承了该理念。2003年，吴邦国同志在十届全国人大第一次会议上提出：“争取在本届任期内，基本形成中国特色社会主义法律体系，为深化改革、加快发展、保持稳定提供有力的法律保障”。(11)那么，如何建成这一体系呢？吴邦国同志认为：“立法要服务于党和国家工作大局”，“将改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律形式固定下来”。(12)2011年，十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

纵观这一阶段，立法工作不再是单纯地确认改革经验和成果，执政党已经认识到立法有其自身的规律性，更加重视立法的质量，强调发挥立法对改革的能动性，但是立法工作必须围绕着改革决策进行，这就又束缚了立法的能动性，事实上改革仍是由党的决策来引导的，立法只是服务于这一决策的工具。

(三)2013年后，立法引领和推动改革

2013年，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时要求“全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”。十八届四中全会《决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这表明，执政党对立法和改革决策的关系有了新的认识，要求发挥立法对改革的引领和推动作用，强调改革的法治化运行、推进改革不偏离法治轨道。张德江委员长在十二届全国人大第一次会议上的讲话中提出：“充分发挥立法的引领和推动作用，加强重点领域立法，促进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”。(13)鉴于这里涉及的立法与改革决策的衔接互动关系将在下文具体分析，故不再赘述。

二、立法与改革决策关系演进中的立法理念

从上述分析来看，立法角色的转变反映出执政党对立法与改革决策之间关系认识的逐渐深入，而二者关系的变化调整说明执政党亦在寻找促进二者良性互动之路径。然而在2013年前，改革决策总体上居于主导地位且优先于立法，后者要么是消极确认前者的成功经验，要么是积极围绕着前者开展工作，这就形成了法的稳定性与改革决策的探索性和风险性之间的巨大张力，以致出现“良性违宪”、“良性违法”、法律虚无主义等现象。当然，这些现象不是立法无意识地应付改革的结果，而是由于立法在某种理念影响下因应改革，这才形成了二者关系的变化图景，所以推动二者良性互动的关键在于用新的理念指导二者关系的处理，故有必要进一步揭示立法与改革决策关系演进中所蕴藏的立法理念。

(一)经验主义立法理念指导下立法确认改革成果

1978年，我国在没有现成经验可循的情况下开始了改革开放和法制建设，邓小平同志鼓励立法工作在实践中积累经验，指出：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”，“不要等待‘成套设备’。”(14)这一“先实践再立法”的理念亦是当时多数人认为国家法制建设的最佳途径。彭真同志在阐释改革实践对立法的重要性时，就指出：“实际是母亲，实际产生法律。法律、法理是儿子。法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从实际出发，受社会实践检验”。(15)在全国人大常委会工作期间，彭真同志也多次强调实践经验对立法工作的重要性，他认为，“经过社会实践，有了经验，有多少经验，我们就立多少法。如果经验已经证明了，还没有搞出来，说明立法工作没跟上。经验还没有，那就只好继续调查研究”，“有的法一时还定不出来，不是工作不积极，而是因为经验不成熟，或意见还没有系统地集中起来。随着我们经验的蓄积和调查研究的深入，条件成熟了，法律也会日益完备起来的”。(16)由此可见，