徐向文：耕地流转制度实践的再思考

【内容提要】 我国耕地流转实践至今已有近30年的历史，在取得突出成就的同时也存在很多复杂问题。这些问题既涉及法律设置、粮食安全、配套政策、社会保障等多个方面，又折射出制度实践者的一些主观误读和实践盲区。主观误读主要包括：将耕地流转制度当成是一项必须全面推行的土地政策；认为农民的土地观念太过保守，阻碍了耕地流转的推行；认为政府需要进一步加大干预力度。实践盲区主要体现在两个方面：一是忽略了农民群体内部的分化和差异；二是忽视了农民的主体性立场和利益。基于这一现实，在耕地流转制度的实践与推行过程中，必须明确几个整体性的、具有方向指导性的核心准则，即“两个保护、两个适度”准则。具体来讲就是：保护农民利益准则、保护耕地准则、适度干预准则以及适度市场化准则。

【关 键 词】耕地流转/主观误读/粮食安全/核心准则

农村耕地流转制度的诞生和确立主要基于两个方面的考量：其一，确保粮食安全，为现代化建设保驾护航。在工业化、城镇化快速发展的背景之下，大量的农民离开土地进城务工，从农业生产转入工业建设，致使农村的耕地因无人耕种而大量闲置、荒废。与此同时，仍然留在农村种地的农民则大多以老年人和妇女为主，耕种方式落后、生产效率低下等问题普遍存在。耕地荒芜、生产低效等问题长期持续下去，势必威胁到国家的粮食安全和现代化建设。其二，耕地流转制度的确立也有着增加农民收入的考量。近些年，粮食价格增长缓慢，而种粮的成本却快速上升，种粮的投入产出比趋于平衡。农民家庭如果单纯想依靠种地来发家致富，已经不太可能。在大批农民工进城务工的背景下，如果将家中闲置的耕地流转给市场，那么农民家庭在务工性收入之外也可以获得一些额外的收入。

通过推行耕地流转，大量被长期闲置、荒废的耕地得到重新利用。同时，耕地的集约化、规模化经营不仅节约了生产成本，更是极大提高了生产效率。就此来讲，耕地流转制度的确立无疑是在新形势下，国家顺应经济社会发展趋势所采取的一项利国利民的举措。耕地是农民的耕地，农民是耕地的真正主人，耕地流转的利益主体只能是农民，而非政府、企业或者社会。耕地流转所追求的首先是确保农民的利益，其次才是整个社会的总体效益。基于此，本文从我国确立耕地流转制度的背景和初衷出发，结合农民的视角，对当前我国耕地流转实践中存在的问题进行一点思考。

一、耕地流转制度的实践情况

（一）试点性的实践

我国的耕地流转是以试点的形式展开。事实上根据一些地方资料记载，早在上世纪80年代初就已经有了一些民间自发的耕地流转行为出现。特别是在第一代农民工外出务工创业的背景下，一些农民将自家闲置的部分耕地私下里转包给自己的亲戚、邻居、朋友耕种，并且收取适当的金钱或者粮食作为报酬。这种最早的转包关系一般仅限于口头约定，尚无明确的书面合同，同时这种转包关系也基本局限于熟人之间。到了80年代后期特别是90年代初，一些经济相对发达的省份开始出现了地方性的、有组织的土地流转试验和尝试。这些尝试大多以县域、乡镇、村集体等为范围开展。最具代表性的如1987年国务院曾批准北京顺义县，广东南海市，江苏苏南无锡、吴县、常熟三县市以及浙江温州等县市，就土地适度规模经营开展因地制宜的试点和试验。采取出租、转让、互换等多种形式将土地集中到一些种田大户或农业合作社手中，实现规模经营。当时“各试验区根据当地经济发展条件制定了内容不同的试验方案，如山东平度市采取了‘两田制’模式；苏南地区和北京顺义县则采用村办（集体）农场模式；广东南海则采用股份合作的规模经营模式；各地开展了各具特色的试验”。①自此之后，在中央政策限制一步步放开的背景下，全国各地纷纷开展了形式多样的耕地流转试点工作。

最初时候，耕地流转在全国范围内的实践并不是同时起步、整体推进，而是由各个地方自主自发进行。但是到了近些年，耕地流转更多的是在国务院、农业部等中央部门的统一协调下有规划、有选择、有层次的展开。试点的范围从中东部省份、地区逐步向中西部地区第次推进，进而逐渐覆盖到全国绝大部分省份、地区。比较具有代表性的是，2012年农业部下发了《农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作方案及试点名单的通知》，确定了全国33个县（市、区）作为国家农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区，范围已经涉及全国绝大多数的省、自治区、直辖市。这是自耕地流转制度确立以来，中央政府所组织的一次范围最广、力度最大的试点性实践行动。正是在这些试点实践的基础上，各个地方逐渐总结出转包、出租、互换、转让等多种耕地流转形式，并且耕地入股、耕地信托、耕地抵押等探索正在稳步推进。从全国范围来看，耕地正在逐步向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等市场主体流转和集中，多种形式的规模化、集约化经营已经初现成效。2014年11月20日，中央办公厅与国务院联合印发了《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，耕地流转制度自此开始在全国范围内推行。

（二）试点性实践的成效

从各个地方实践的情况来看，近些年耕地流转的比重和速度普遍呈现出快速上升的趋势。数据显示：“截至2012年底，广东农村耕地流转面积787万亩，近5年共增加365万亩，年均增长16.9%；流转耕地占全省耕地总面积的18.5%，近5年共提高8.6个百分点；农村耕地流转涉及农户256万户，近5年共增加54万户，增长26.7%。浙江农村耕地流转总面积823万亩，近5年年均增长12.7%；流转耕地占全省耕地总面积的28.6%，近5年提高近10个百分点。湖南农村耕地流转面积1032万亩，流转耕地占全省耕地总面积的18.2%；涉及农户296万户，占承包农户总数的20.9%……”②就全国整体的情况来说，这一变化趋势也是非常明显。例如，1992年全国共有473.3万户承包农户转包、转让土地1161万亩，分别占承包农户总数的2.3%和承包土地总面积的2.9%。然而到了2002年，全国土地流转面积占农户承包地面积的比例已达6.7%左右。③

特别是到了新世纪的第二个10年，全国范围内耕地流转的规模、比例、速度等变化更是显著加快。对比农业部的最新数据显示：截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份，签订率为60%；有800多个县（市），12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。而到了2013年底，短短两年间，全国承包耕地流转面积就已超过3.4亿亩，流转比例达到26%，经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。④虽然目前工商企业直接租赁农户承包地的比例还不高，但流转面积增长的速度却很快，2012年流转入企业的土地面积比2011年增长34%，2013年比2012年又增长了40%。这些数据清晰地反映出，近些年的耕地流转规模已经越来越大，涉及范围越来越广，流转的速度也是越来越快，用“井喷式发展”来形容并不为过。正是在这种井喷式发展的背景之下，越来越多的问题逐渐浮现出来。这些问题相互交织、相互作用，已经成为阻碍我国耕地流转健康有序进行的重要因素，成为损害农民利益与社会和谐的重要根源。

（三）耕地流转实践中的问题

当前我国耕地流转实践中存在着诸多问题。这些问题既涉及耕地流转自身的发展规律，也涉及耕地流转制度本身，更涉及与耕地流转密切相关的制度、生态大环境等。对此，一些研究者已经有了比较清晰的认识。总结起来主要有以下几个方面：

第一，法律设置问题。法律方面的问题是耕地流转实践过程当中讨论最多、关注最广的问题，主要涉及耕地承包经营权流转中各大主体之间的权利义务关系问题、土地确权问题、流转程序问题、纠纷解决问题等。我国现行调整耕地承包经营权流转的法律法规主要有《农业法》、《农村土地承包法》、《民法通则》、《物权法》等，应该说总体性的法律框架已经初步建立，但是一些研究者认为问题仍然普遍存在。如现行的耕地流转法律规范之间存在矛盾；农村集体土地所有权主体不明确，限制了土地承包经营权流转；流转方式规定不明确、不具体、登记制度不科学等。⑤而丁关良则更是认为当前耕地流转的法律制度本身存在无法可依，有法难依，法律规范定性不科学，法律规范相冲突，内容设计不科学、不一致以及法律结构不合理等问题。⑥此外，于建嵘等人也对土地确权、农民权益等问题进行了深入分析。

第二，粮食安全问题。虽然国家在多个层面都一再强调“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。但是事实上，耕地流转之后的非粮化、非农化问题仍然相当严重，给国家的粮食安全带来了极大的隐患。总结起来，法制不健全、监管薄弱、片面追求短期经济效益以及一些制度实践者急功近利等因素，被研究者认为是造成耕地非粮化、非农化的重要原因。

第三，配套政策问题。耕地流转制度的有效实施，必然要伴随一些相关的配套政策。主要涉及社会保障、劳动就业、信息服务、土地评估、土地监督等多个方面。在某种程度上，这些配套政策可以为耕地流转的有序推行营造一个有利的制度性环境。但是现实中这些配套性的政策并不具备，特别是农民缺乏有效的养老、就业、医疗等保障，使得农民对于耕地的依赖性仍然很大。因耕地流转而导致的“失地农民极易成为‘种田无地，上班无岗，低保无份’的‘三无’人员，成为新的‘负翁’，同时也给社会稳定带来不安定因素”。⑦此外，耕地流转的接收方也缺乏应对风险的制度性保障，利益受损的可能性大大增加。

第四，主体认知问题。这里的主体指涉耕地流转这一过程所涉及的各方面行为主体，主要包括耕地的转出方、转接方以及基层政府、村委会等。研究者对于转出方农民认知的关注较多，大多认为农民在对待耕地的认识上相对保守、耕地的观念还比较落后、耕地依赖意识比较明显，并认为这是阻碍耕地流转的主观因素。在转接方主体上，研究者关注到耕地的转接方对农地流转市场化运作认识不充分、过度依赖政府、法律意识淡漠等问题。⑧然而，研究者针对基层政府、村委会等主体认知方面的研究相对较少，大多只强调了基层政府对耕地流转制度实践过程中的问题重视不够、介入方式不佳等问题。

第五，其它方面问题。耕地流转的研究者还关注到了其它一些相对普遍性的问题，如碎片性、非集中连片性耕地的流转难度问题。“由于农户的承包地块零星分散，种植大户需与大量农户进行协商，部分农民对土地依赖大不愿流转出承包耕地，连片流转难度和成本较大。”⑨而且，受到地形地貌等自然条件限制，山地、河谷地区的耕地流转普遍遇到了难以集中连片的困难。此外，耕地流转双方的收益较低问题、耕地流转市场化运作的途径问题，以及耕地战略与耕地发展规划等问题也受到了研究者的广泛关注。

二、耕地流转制度实践中的主观误读

（一）误将耕地流转当作一项必须全面推行的政策

出于思维惯性，一些制度实践者乃至于研究者都将耕地流转制度当成了一项必须严格执行、大力贯彻的土地政策，这实际上是一种误读。事实上，耕地流转是一项制度而非一项政策。制度本质上是指导和协调主体关系、主体行为的规范体系、规范原则，而政策更多的指涉为了达到某种特定目标的主体行为和采取的措施。或者从某种程度上说，制度是规范行为的准则，而政策是实现目标的行为。