厉以宁：简政放权与培育自主经营的市场主体

[摘 要] 简政放权是同社会主义市场经济体制的建立相配套的简政和放权。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，简政放权是促进这一体制转变的，而决不是妨碍这一转变的。简政放权的结果，必然是加速了市场化，使市场调节在资源配置中的决定性作用能充分发挥出来。

一

早在20世纪80年代中期，当国内经济学界反复争论究竟应以放开价格为主还是应以重新构造市场主体为主时，我就提出，重新构造市场主体要比放开价格更为迫切。我的理由是：在计划经济体制下，国有企业并不是真正意义上的企业，因为一切都要听命于行政主管部门，企业只不过是行政附属物而已。换言之，企业的自主经营是一句空话，企业的自负盈亏根本不可能实现，企业的生产听从行政主管部门的指示，企业产品的销售也必须服从行政主管部门的安排。在这种情况下，还谈什么市场经济？还谈什么市场配置资源？

因此，中国经济体制改革中的头等大事，不可避免地是把企业改造为自主经营的市场主体，这样企业才有活力，市场经济才有可能出现并逐步发展。1991年经济日报出版社出版的我所著《非均衡的中国经济》一书，表述了我的观点。

从1991年至今已经24年了。中国的企业改革有了显著的成绩。一方面，国有企业经过产权的清晰和股份制改革，有些成为上市公司，但另一方面，无论是在会议上还是在会议休息时同一些国有企业或国家控股、国家参股的企业负责人交谈时，我却听到他们的牢骚或抱怨。他们说，改成股份制企业或混合所有制企业已经好些年，除了引进了资金以外，企业依然没有摆脱受制于上级主管部门的状态，什么自主经营、自负盈亏，都是空话，企业仍旧没有摆脱行政附属物的地位。

这些话使我感到吃惊。不是产权界定和产权清晰化没有任何效果，而是这只不过是当初建立股份制企业必须具备的前提条件，更是成为上市公司时必须经过考核的一个指标。然而，企业改为股份有限公司了，各种审查都合格了，为什么政企分开却一直未能实现?企业作为市场主体照理说应有自主的投资决策权，开拓市场的决策权，以及生产和销售新产品的决策权，但为什么它们仍不得不服从主管部门的决策呢？只能得出这样的结论：建立股份制企业或者改制为上市公司，并不表明企业已经是名副其实的市场主体了。行政主管部门对这些股份制企业和上市公司的干预和指令并未减少。

从这里我得到一个启示，当初在20世纪80年代有关中国经济体制改革的学术研讨中，我对计划经济体制的牢固性的认识是不足的。根据那时的看法，我似乎把计划经济体制向市场经济体制的转变看得过于简单了。我当初以为，只要进行产权改革，使国有企业的产权明确和产权清晰化，国有企业通过股份制改革，成为股份有限公司或上市公司后，就可以成为市场主体，参与市场竞争，并将在这个过程中成长为十足的市场主体，从而会实现“重新构造社会主义微观经济” 的目标。经过这些年来对中国经济体制改革过程的参与和深入调研，我认识到，产权明确和产权清晰化固然重要，但仅凭这一点，还不足以使企业成为名副其实的、有充分活力的市场主体。

从中国国有企业在改制为股份制企业或上市公司以后的情况可以了解到，在中国要实现由计划经济体制向市场经济体制的转变，对计划经济体制的牢固性必须有进一步的认识。计划经济体制是一个庞大的、组织严密的巨网，它不会因政府声称要“让市场调节在资源配置中起决定性作用”而自动退出历史舞台，也不会因企业一个个改制为股份制企业和上市公司而取消自己的影响力、控制企业的权力。

那么，怎样使国有企业（包括国家独资、国家控股、国家参股的企业在内）成为名副其实的、有活力的、自主经营的市场主体呢？看来，简政放权是重要的一步，即消除计划经济体制的影响和进一步发挥市场经济作用的重要的一步。

二

问题不止在于国有企业的处境。在民营企业的成长过程中，我们同样了解到民营企业缺乏活力，从而缺乏信心的例证。民营企业照理说只要是不违法经营，那就不应成为问题。也就是说，民营企业只要遵守负面清单的规定，不触犯法律底线就行了，但实际生活中并非如此简单。

我曾在某一个经济发展比较落后的地级市进行考察。去之前，就听到一些民营企业家说：“那个地方可不能去投资，因为政府不讲信用。最初对我们这些准备到那里投资的人，作了不少承诺，等后来我们去投资了，过去的承诺都不兑现了，要我们补交这个费、那个费。我们想撤出投资已不行了，但继续投资，盈利已不可能，只好自认倒霉。”还有的民营企业家说：“那时的市领导人同我们谈得很好，但过了一年，他调走了，新上任的市领导人不承认前任的承诺，谈判只好从头开始。”市场经济是讲信用的，工商界要讲信用，政府负责人同样要讲信用，否则谁还敢前去投资呢？

民营企业所反映的问题还是很多。比如说，即使同当地政府谈妥了，但从项目的报请批准，要经过多少道关，每一道关都要缴费，有的还要额外送礼。耽误了日期姑且不算，缴费送礼积累起来就是一大笔钱。这是2012年我听到的情况，估计最近情况会有好转，因为简政放权工作开始了。

在另一个经济比较发达的沿海城市考察时，听到有的民营企业家向我们反映，在这里，登记办企业，程序、手续都比较简单，可是技术改造花费的时间太长。企业想推出新产品或提高产品质量，需要更新设备，却遇到了障碍，不仅要缴一定的税费，并且政府主管部门多次派人下来考察。企业家反映说：“技改花钱不少，除了投资成本而外，还有‘公关成本’。”所以有的企业家埋怨道：“技改不是好事吗？为什么这么刁难我们？”前几年在某个沿海省份就流行过这样一段话：“不搞技改，等死；搞技改，早死！”这样，一般民营企业谁还有搞技改的积极性？

民营企业家所反映的上述问题，清楚地告诉我们：民营企业本应该是最有活力的，为什么有些地方的民营企业越来越对前景不乐观，缺少信心呢？“非公经济36条”、“非公经济新36条”已公布这么久了，为什么民营企业仍然会感到没有“松绑”呢？明确地说，依旧是计划经济体制在起作用，它在束缚民营企业的手脚。

一个明显的例子就是领域准入问题。为什么有些领域不容许民间资本进入，这是由行政主管部门说了算的。民营企业家说：“‘非公经济36条’中说民间资本可以进入某些领域，大门似乎敞开了，但实际上民间资本进不去，因为还存在着一道‘玻璃门’。”这是指：尽管“非公经济36条”上说对民间资本敞开大门了，但大门敞开后还存在一道“玻璃门”，可以看到里面，但还是进不去。有的地区把“玻璃门”改称为“旋转门”，即民间资本可以进去，但这是一个“旋转门”，一旋转，跟着又出来了，仍被排斥在门外。

还可以举一个例子。民营企业家反映说：“重大项目实行招标投标制，这是公平竞争的表现，按道理上说这是市场经济的做法。但实际上却是保密的，即只把招标投标的信息告诉国有企业，等民营企业知道消息时，招标投标会议已经结束了。”他们认为这就是对民营企业的歧视，也是限制民营企业的手段之一。

虽然上述的主要是几年前的情况，最近已经有所改进，比如领域准入的限制已经陆续取消，又如招标投标对民营企业的排斥现象已经减少，但要破除计划经济体制对民营企业的影响，肃清市场竞争中的不公平、不公正、不公开的现象仍需要继续努力。民营企业进入真正的公平竞争状态，尚需一定的时日。

三

根据以上所述，无论是国有企业还是民营企业，甚至是按照规定新组成的混合所有制企业，如果不继续进行简政放权的改革，企业很难成为有活力的市场主体。

这里还有必要讨论一下宏观经济调控的适度问题。宏观经济调控作为一种调节经济运行的政府行为和政策手段，在市场经济中是不可缺少的。但必须调控适度，否则难以达到既让国民经济处于稳定状态，又让各种所有制的企业都有积极性，有活力，有自主经营的市场主体地位。

为了保证宏观经济调控发挥正常的作用，应当注意以下三点：

第一，必须记住，现在我们所说的宏观经济调控是社会主义市场经济中的宏观调控。它应该有法律法规的依据，它应该是法治国家中的宏观经济调控。调控不能违背法治的原则。

第二，宏观经济调控需要相机抉择，即一定要从实际情况出发，而不是按某种固定不变的模式到处搬用。形势是变化的，所以宏观经济调控必须根据形势而采取适当的对策，该紧则紧，该松则松，该启动则启动，该暂停则暂停。在调控中应当根据经济结构的实际情况，该采取结构性调控措施就采取，这就是所谓定向调控。

第三，宏观经济调控的目的是维持经济平稳运行，调控本身只是一种手段而不是目标本身。不能把宏观经济调控当做万灵药丹，因为任何调控行为都会有后遗症，也许眼前看不出来，要隔一段时间才显现出来。一定不要养成“宏观经济调控依赖症”，即认为离开宏观经济调控，什么事都干不了。“宏观经济调控依赖症”是有害的。如果什么都要依靠宏观经济调控，还怎么实现“市场调节在资源配置中起决定性作用”？

在市场经济体制下，管理既是一门科学，又是一门艺术。微观单位的管理是如此，国民经济管理尤其如此。管理作为一门科学，无论微观单位的管理者还是国民经济管理者都应当懂得科学管理的道理，不要做违背科学的事情。而管理作为一门艺术，则更应当靠微观单位管理者和宏观经济管理者的作为，他们应当站得高一些，看得远一些，运筹自如，才能得心应手。以宏观经济调控来说，当前的形势不同于若干年前，甚至一两年前，没有一种可以照抄不误的调控行为，否则一定会出问题。实际上这同历史上的历次大战役一样，再杰出的统帅、指挥官，他们也要熟读兵书，记得过去的战例，但有谁是靠照抄照搬而获胜的呢？没有。因此，凡是有智谋的统帅、指挥官之所以取得胜利，全靠善于根据形势的变化而把兵书熟读了，把敌我双方的长处和不足深刻了解了，才能击败对手而获胜。

四

由此我们进一步讨论搞活企业、适度进行宏观经济调控、简政放权三者之间的关系。这三者都是建立社会主义市场经济体制所必需的。三者之中，各有各的特色，也各有各的作用。

先谈企业的活力。企业的活力不仅有赖于产权的明确和产权的清晰化，也有赖于市场竞争环境的形成和市场中的公平竞争。垄断是公平竞争之大忌，是必须依法消除的。所有制歧视（如国有企业优于民营企业，国有企业优先）和企业规模歧视（宁大勿小；大者优先，小者受排挤）都需要消除。这样，企业才能具有活力，企业投资者和经营者的积极性才能迸发出来。

再谈宏观经济调控。宏观经济调控是政府用来调节经济运行的手段，也是维护国民经济稳定的措施。通常宏观经济政策有四个政策目标，即充分就业、物价基本稳定、经济持续增长和国际收支基本平衡。正因为宏观经济政策的目标是多元的，而非一元的，所以在进行宏观经济调控时，既要根据具体情况相机抉择，着重各种调控手段的有效搭配，又要适度，不能操之过急，欲速则不达。尤其是，不要因实行宏观经济调控而损害了企业的活力和积极性。合理和有效的宏观经济调控是有利于企业的竞争力提高的。

最后谈到简政放权。这里所说的简政放权，是同社会主义市场经济体制的建立相配套的简政和放权。简政是对不适合市场经济发展和市场公平竞争的实现的行政管理方式进行改革，使市场主体的活力能增强，使市场主体的投资积极性能扩大，而决不是抑制市场主体的积极性的措施。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，简政放权是促进这一体制转变的，而决不是妨碍这一转变的。简政放权的结果，必然是加速了市场化，使市场调节在资源配置中的决定性作用能充分发挥出来。