闫飞飞：从“三权”分离到“三权”融合：集体土地所有制的本质及其变革之道

[摘要]农村问题的核心是农民问题，农民的核心利益是土地权益问题。当前农村集体土地所制呈现出“三权”分离的状态：即村集体享有所有权、农民享受承包权、国家享有最终处置权。“三权”分离的结果是地方政府攫取了土地、国家失去了农民、农民丧失了土地权益。而解决“三权”分离及其所导致的结果，不能通过土地私有制和土地国有制的办法解决，相反，解决的关键在于在完善农村集体土地所有制的基础上，给予农民充分公民权，实现村民自治，使农民参与集体事物的管理，以实现“三权”的融合。

[关键词]集体土地所有制  村民自治  三权分离 三权融合

“土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国建设和发展的关键问题”。[①]土地问题要处理的核心是国家与农民的关系问题，土地问题处理的好坏直接关系到民心向背。20世纪90年代以来，中国进入了快速工业化和城镇化阶段，到2013年底中国的城镇化水平已经达到53.73%，其主要特征是人的非农化和农地的非农化，这既为中国经济的高速增长和社会的急剧转型提供了动力，同时也由于农地非农化和土地权益分配问题产生了严重的社会冲突，成为导致社会不稳定的根源。

一个普遍的共识是，农村土地问题是当前中国农民和农村内部治理的核心问题，也是中国推进城镇化和工业化的关键问题，同时也是导致社会不稳定的主要根源之一。土地之所以成为影响农村、城镇化、工业化、社会稳定等诸多问题的关键性结点，主要原因在于当前中国的土地所有权制度和农村土地权属关系的复杂性。当前我国的农村土地基本制度是集体土地所有制，集体土地所有制成为国家、农民集体和农民三者发生互动、产生冲突的制度框架。本文的目的在于分析为什么集体土地所有权的制度设计会成为国家、集体和农民产生冲突的关键所在？如何化解这种冲突？

一、集体土地所有权的权属关系：“三权”分离

社会现象是由人类的行动构成的，社会行动者之间的互动的展开是在一定的制度框架下进行的。“行动于某个制度框架内意味着个人要受到个人价值以外的价值的约束，而且有着明确的规范性”。[②]在构成行动者互动的整个制度框架中，所有权制度又起着基础性的决定作用，唯物主义的观点坚持认为，“政治制度、一些文化现象以及意识形成的不同制度受到经济结构‘需求’与所有权关系的强烈影响”。[③]当前中国，集体土地所有制是农村的基本土地制度，同时也是国家、集体和农民产生互动的制度框架。这里的一个问题是：农村土地的集体所有制，按理说应该主要处理的是村集体和农民之间的关系，国家为什么要介入以及为何能够介入到农村集体土地中去呢？国家的介入对农民集体土地所有权的权属关系又带来了怎样的影响呢？

我国的农村集体土地所有权的主要特征首先是所有权和承包经营权分离，即所有权在集体，承包经营权由农村集体按人口数量在集体内部平均分配给农民，农民享受使用权和受益权。同时，法律又对农村土地实行最严格的用途管制，农村土地，尤其是农业用地只能用于农业，不得用作非农使用。要想将土地的农业用途转变为非农业用途，办法只有一条：通过国家征用，将农村集体所有转变为国家所有。关于这一点，《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。 第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”国家对农村集体土地用途的限制，使得对于农村土地的最终处置权掌握在国家手中，而非集体手中。

国家对农村集体土地用途的管制和介入，使得农村集体土地呈现出“三权”分离的特点：即“所有权在农村集体、经营权在农户、处分决定权在政府及其土地管理部门。”[④]农村集体土地所有权所具有的“三权”分离的特征使得农村土地的集体所有权成为一种受限制的权利：“农村集体获得了将土地依法承包给农民的权利，但并没有处分的权利；农民获得了农村土地上耕种的权利，但没有处置土地的权利”。[⑤]

国家之所以能够介入农村集体土地并限制其权利，主要是因为农民在获取土地的方式上是依靠国家强有力的公共权力和群众运动而分得的。“他（农民）的土地所有权即使在形式上也不是买来的，而是分来的。他受惠于政治运动和国家，因为单凭他个人的努力，不可能平分地主的财产。”[⑥]建国后实行的土地改革，既通过分配土地赢得了农民对新政权的合法性支持，又为“建构一个权力集中而又有强大渗透能力的现代民族―国家奠定了基础”。[⑦]之后的以人民公社为高潮集体化运动，则是借助于土改形成的有强大渗透能力的国家权力为支持现代工业化建设从农村和农业汲取资源而对农村土地所有制进行的变革。总之，在改革开放后实行集体土地所有权之下的家庭联产承包责任制之前，国家权力对农村的土地占据着主导性的控制地位。国家占主导地位的惯性力量决定了在改革开放之后实行的集体土地所有制之下的家庭联产承包责任制的实施中不可能完全退出农村土地，给予农民和集体完全的自主权。加之，长期的社会主义实践下的公有制意识形态的强大惯性，也不可能激进的否定土地的公有制而实行土地私有制。

国家在现阶段之所以要介入农村集体土地并限制农民和农民集体的权利，从客观因素来讲，中国地少人多、人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，国家出于保护耕地、保障粮食安全的需要，限制农地的非农化使用。“预计到2020年我国人口将总量达到14.5亿，到2030年前后，我国的人口峰值将达到15亿左右，为保障粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。”[⑧]

二、“三权”分离的实践后果：地方政府攫取了土地  国家失去了农民

国家出于制度惯性以及对耕地的保护，对农村集体土地所有权进行的限制，在实践中又因为国家推进工业化和城镇化对农村集体土地的需要，使得围绕农村土地产生了大量的困境和矛盾：

首先、国家出于保护耕地和有序推进城镇化的需要而对农村集体土地权利进行限制，但是保护耕地和城镇化建设用地占用的矛盾却依然极为尖锐。据国土资源部副部长、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室主任王世元介绍，在第二次全国土地调查数据显示从2009年到2013年建设用地增加8729万亩。[⑨]同时，根据国土资源部相关部门统计，1996――2007年间，城乡建设用地从约2200万公顷增加到2664万公顷，年均占用耕地约15万公顷，“近年来工业化率每提高1%，会导致约72.45万公顷的耕地被转为建设用地。”而“从1999年――2008年中国城镇化率与建设占用耕地量的互动关系来看，10年间城镇化率每提高1%，也致使19.28万公顷的耕地被转变为建设用地”。[⑩]从数据可以看出，我国现有的工业化和城镇化及其对土地资源的利用仍然典型的外延式发展模式。

其次、国家对集体土地所有权的介入和干涉导致对农村建设用地，尤其是宅基地的征用。国家出于对耕地、粮食和生态安全的保护，“基于我国土地资源利用总体情况和主要问题，特别是为解决经济发展用地需求与土地供应不足的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，有关部门和地方政府进行了大量的探索，特别是针对快速城镇化进程中，城乡建设用地同步增加的问题，开始把目光转向农村建设用地，尤其是农民的宅基地”。[11]城乡建设用地对农村宅基地的需要，使得动用国家权力进行征地成为常态。因为，我国法律规定，要使用土地进行城市建设，必须依法申请使用国家所有土地。因此，农村宅基地并不能自由进入市场，推进城乡建设所需的土地只能通过国家征用农村建设用地，改变农村土地的所有权性质为国家国有才可以使用。

其三、由于以上原因，使得农民丧失了对农村集体所有土地的最终处置权，集体土地所有权实质上成为虚置的权利。虚置的集体所有权事实上成为一种“空权利”， 有学者指出这种“空权利”其根本并不是某种意义上的“弱权利”，“而是‘反权利’，是以‘空权利’的方式来否定原有土地的私人所有权。赋予虚幻的集体以一个空洞的所有权是假，借此取消原有的土地个人所有权是真，而其目的就在于为国家权力对农村的资源摄取扫除障碍，换言之，集体土地所有权是国家对农村进行资源摄取的权力通道。”[12]

其四、国家对农村进行资源摄取的主要手段是，垄断土地一级市场，定价权由国家单方面来设定，在征地过程中设置最高补偿标准,压低土地价格，土地出让收益大部分被地方政府拿走。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”而且规定土地补偿费和安置补助费的总和按规定最高不得超过土地征用前3年平均年产值的30倍；地上附着物和青苗补偿费，标准由省级人民政府规定。政府低价征地的同时，高价买地，具调查，“经济发达地区土地征用、土地出让和土地市场交易三者的价格比大约是1:10:15”。[13]而征地中的土地出让收益大部分被地方政府拿走，据王大伟的计算，“1999年后，中央和地方获得土地转用纯收益与农民获得的土地补偿费的比约5:50:15，毫无疑问，地方政府是土地转用增值收益的最大获益者”。[14]同时据有关数据显示，“2004年――2012年的9年间，土地出让收入占地方财政收入(本级)的比例多数在四成到七成之间，最低的是2008的36.21%，最高的是2010年的71.68%，其余有3年比例超过了50%，另外四年比例低于50%”。[15]

其五、在具体的征地和补偿过程中，政府为了降低谈判成本，不是和农民一家一户的谈判，而是和作为集体土地所有权的村集体进行谈判，这就形成了复杂的三方互动。在对农村集体土地征用中，村集体成为沟通国家和农民的中间代理人角色，这就为村干部在国家和农民之间上下其手提供了制度空间。“在农地权利未落实到农民个体和村级自治不完善的情况下。‘集体所有’甚至容易很容易兑变为‘村委会’所有，村委会主任或村支书背着农民‘卖地’的现象屡见不鲜”。[16]村干部在国家面前，讲集体的困难，争取更多的补偿款；在农民面前，讲国家政策的严肃性，同时，基于对补偿信息的垄断， 从国家和农民之间谋求自身利益的最大化。在现有的村治模式下，在与国家谈判过程中，村干部事实上成为集体所有土地的唯一代表，征地补偿款的实际争取和发放都掌握在村干部手中，有学者指出在现有农地制度基础上，一个靠土地牟利的“谋地型乡村精英”群体正在形成，“他们的一些做法对现行的以公平、均等原则为主要特征的家庭联产承包责任制造成严重扭曲和变形，是乡村社会矛盾的重要来源之一。”[17]农地所有权的人格化主体即乡村干部精英成为新时期“谋地型乡村精英”的主要部分，普通村民在农地权益上处于弱势地位”，这既威胁了基层农村自治的政治生态，也成为制造国家与农民矛盾的根源之一。

其六、作为农村集体土地承包方的农民，在与国家和集体的博弈过程中，谈判主体地位是不平等的，农民一开始就被置于弱者的地位，是被待宰的羔羊，农民权益严重受损。首先，征地补偿款由国家定价，农民参与谈判的余地很小；其次，就征地补偿款的分配而言，我国《土地管理法》第四十七条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。而在《土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，