孟令伟：关于农地流转的深度考问――兼谈土地、土地流转和政府定位问题

中共十八届三中全会之后，农地流转问题被提到前所未有的高度。全国各地纷纷行动起来，其造势之浓、风头之盛、推进之猛大有压倒其他农村工作之气魄。估计到2014年底，全国农地流转面积将接近或突破4亿亩，占全国承包耕地面积的30%左右。就中国的承包耕地规模言，这是相当大的比例了；随之出现了一批通过流转占有耕地几千亩、万亩以上、几万亩以上的大农户、大农场和其他经营实体，就中国的人均耕地言，这也是相当“惊人”的规模集中了。2014年11月，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》出台后，对土地流转无疑会发挥规范作用，依靠行政手段推进土地流转的势头会相应降温。但根据以往的经验和中国土地问题的复杂性，对其作用也不能估计过高。中国农地流转涌动的暗流深深考问着笔者的良心，并借机探讨一下相关问题。

一、何为土地和土地的主人？

何为土地？

土地就是世界上一切物质的载体，是地球上人类和其他生物赖以生存、活动和发展的基础。一个国家的土地就是这个国家的国民生存、生息、创造和发展的基础。作为国民活动的基础，土地既是全部物质财富和精神财富的滋生和承载者，其本身更是无可替代的财富。一个国家疆域内的土地是这个国家的民众经过世世代代开发、拓殖、占有、传承、发展形成的。因此，土地是国民的家园，国民是土地的主人。失去家园的国民就失去了生存的依据和归宿，没有国民的土地就是无主的土地。土地的终极所有权只能是国民。

何为农地？

农地就是居住在一定范围的村社农民经过世代开垦、占有、经营、发展、传承下来的属于该地农民生存和发展的基础。全国的土地就是各个村社农地的总组合。农民，只有农民才是村社土地的主人。失去土地的农民也就不成其为农民，而变成进退无根的失据之民。

由于土地是人类生息和发展无可替代的载体和基础，是一切财富中最根本的财富，农地是农民生息发展之本，是进退有据之基，是物质和精神家园之根，所以，任何有关土地和农地的政策、法律、改革举措的出台都关乎国家之本，民众之根，都需要极其慎重，如履薄冰。

二、何为农地流转和为何要流转？

何为农地流转？

从一般意义上说，农地流转包括农地的出售、出租、入股、抵押、担保、征用等。但在中国的条件下，所有权不属于农户的农地在法律上不允许出售，可以转让承包权或经营权。农地抵押、担保也一般是指承包权或经营权的抵押、担保。近年国家大的政策层面虽已允许这样做，但由于配套办法滞后加上集体所有权和农户承包权的不确定、不明晰性，操作起来困难很多。这样，中国条件下的农地流转行得通、比较容易操作的就剩下转包、出租、入股和征用了。而农地征用又是农地流转的特殊形式，不属于正常流转的范围；农地转包实际上等同于本社区成员之间的出租和承租。所以，现实中的常规流转就主要是出租和入股了。

农地为何要流转？

从大背景看，农地流转是农村劳动力、农村人口的非农化转移下出现的。这种转移从二十世纪八十年代中期就开始了，进入二十一世纪之后转移的速度、广度和深度在加快、加大和加深，每年卷入流动的人口据说有两三亿之多，其中大部分是青壮年，导致出现了许多“空巢老人”、“留守妇女”、“留守儿童”的农村家庭和“三八六零”式的种田队伍，这种大背景为农地转移确实提供了客观条件。在这种背景条件下，近年一些人高调提出推进农地流转就是要解决“谁来种地的问题”。

地真的没人种了吗？或者说，农村剩下“三八六零”群体就种不好地了吗？

如果真是这样，就无法理解全国粮食产量取得“十一连增”的好成绩。在中国农户户均耕地7.5亩的格局下，因农机化作业的加强越来越省工的条件下，中国的农地不是没人种而是根本不够种。即使真的只剩下“三八六零”式农民，在现代的种子、农机、化肥、农药及其普及性的农技条件下，如果认真对待，也能把那可怜的几亩地侍弄出“花花”来。何况农村并不真的只剩下“三八六零”式农民，更何况相当一部分出去打工的青壮年在农忙时还要返乡种地。

不客气地说，近年被一些人炒得很火的“谁来种地的问题”其实是个伪命题。

有一种很主流的说法：农地流转是为了提高农民收入。

这也是似是而非的论调。试问究竟能提高哪些农民的收入?是提高转出土地农民的收入，还是转入土地农民的收入？因为这完全是两码事。

如果说是提高转出土地农民的收入，那得需要具体算“对比账”。即农民转出土地前的年收入和支出是多少，转出土地后的年收入和支出是多少，而且需要连着算几年。但是笔者没有看到有说服力的对比算账法。现在比较流行的说法是：转出土地的农民每年有地租或土地入股的收入，另外还能有打工的收入，好像这两种收入加在一起，自然就增加了。但问题是，农民不转出土地前还有种地的收入，也会有打工的收入，同样也是两种收入，凭什么就说转出土地后的收入就一定会比转出土地前的收入增加呢？从支出看，转出土地前的农民固然要有购买农资和使用水电的成本支出，转出土地后，省了这些成本，却增加了购买粮食和其他农产品的支出，究竟哪种支出更多也很难凭直观定论。

如果说是提高转入土地农民的收入，从道理上说比较靠谱。因为通过转入土地达到一定规模后，生产力相应提高，经营上趋向经济，成本会有所下降，单位边际效益增加，总体收入会提高。但这只是理论上的，实际情况要复杂的多。究竟达到何种规模才比较经济合理，能实现集约的目标，这要视多种因素而定。也可能出现转入的土地越多亏损越大的现象。还有气候因素的影响。即使说通过转入一定规模土地的农民收入一般会增加，但这和其他农民包括转出土地的农民有什么关系呢？

还有一种说法也很有市场：在非农化转移加大加深的背景下，越来越多的农民已不那么依赖土地了，对他们来说种地已成为一种副业，甚至是一种负担，自然需要流转，甚至迫切要求流转。这种说法貌似有理但骨子里是代替农民作判断。

要说随着非农化转移的加大加深，不少农民已减轻了对土地的依赖程度，这确实是事实。但这丝毫不表明农民对承包土地已不再看重。种地对一些农民来说也许已是负担，但拥有承包地对所有农民来说并不可能成为负担。因为第一，即使已获得比较稳定的转移条件，退路问题也是每个理性农民必须考虑的。何况大多数“转移农民”并未获得比较稳定的条件。第二，承包地在农民看来就是自己的不动产，有些农民可以不靠土地生活，却不可能不重视自己的土地不动产。第三，种地是不是负担，承包地要不要流转，对流转迫切不迫切，采取什么形式流转，这说到底要由农民自己来判断，而不应该由其他人（包括政府及有关部门）代替农民作判断。

那么，目今中国农地流转的真正动因是什么？

真正动因就在于存在几股不同的力量围绕农地流转表达着不同的利益诉求，从而构成推动农地流转的基本动力。

第一股力量是谋求扩大经营规模的农民。这部分农民具有经营头脑，思维敏锐，有前瞻眼光，多年来通过辛勤经营，积累了一定的资金和人脉资源，对政策导向也比较了解。希望通过扩大经营规模实现一定程度的集约化，提高收入水平，也希望通过扩大经营规模换取政府的支持和政策的倾斜。但这部分农民所占比例很小，他们并不能代表大多数农民的愿望和利益。

第二股力量是有一定权力资源和经营头脑的村干部。如党支部书记、村委会主任等。这些人既是农民，又有干部的身份，拥有一定权力和人脉资源，加上有经营头脑，利用权力和能力积累了一定的经济实力，对国家的政策走向、地方政府的行为偏好有“近水楼台先得月”的了解和便利。这部分人热望通过流转土地控制更多的资源，获得更多的政策红利，进一步提高自己的经济和社会地位。他们对流转土地积极性既高，又拥有权力能直接推动这种流转。这是几股力量中最接地气和最不可忽视的力量。但很显然，他们也不能代表大多数农民的愿望和利益。

第三股力量是已成长和发展多年的农事企业。包括农场类生产企业，以农产品为原料的加工企业和农产品流通企业，也包括既是农事企业又是合作社的双料组织，可以统称农业龙头企业。这些企业已在地方经营多年，和当地农业、农民已形成这样那样的关系。近几年，有相当一部分农事企业出于种种考虑通过土地流转自建生产和原料基地，更希望借新的政策东风进一步流转土地扩大自建基地规模，提高对原料的控制力。当然这些农事企业就更不能代表农民的愿望和利益了。

第四股力量是外来工商企业资本和社会资本。这些工商企业来自很多领域，但过去和农业没有直接联系。近年由于宏观经济下行，在原有领域经营困难，看到投资农业的种种利好，尤其是国家对农业扶持的加强，希望从农业中分得一杯羹。其中有些企业还想以投资农业为名，行圈地占地以利其他经营之实。包括一些积聚的社会资本企图下乡投资农业或以此为名圈占土地。这是一股热衷从流转土地中获利的不可忽视的新兴力量。这股力量和农民的愿望及利益更是搭不上边。

第五股力量是政府及有关部门。在所有推动农地流转的力量中，政府是最特殊和最关键的力量。其中，中央有关部门处于制定政策和推出政策的层面，各级地方政府及有关部门是分层的贯彻、落实和实施者，而越到下面落实和实施工作越具体。各级政府及有关部门的基本共识是：农地流转是发展规模经营、提高农民收入、建设现代农业、促进农民城镇化和市民化的重要途径。热心于对农地流转积极推动，包括一些地方和部门采取下指标、定任务、搞考核、行激励的措施。这对农地流转的加速事实上发挥了不可替代的作用。从理论上说，政府及有关部门首先应该代表大多数农民的愿望和利益。但从历史和现实看，能否代表和在何种程度上代表，是一个很复杂的问题。从一些地方政府及部门围绕农地流转的行为表现看，与其说他们代表了农民的利益，不如说他们代表了少数农民大户和农事企业的利益更为符合实际。

这五股力量才是推动中国农地流转和加速的真正的基本因素，其中政府及有关部门又发挥着关键作用。至于农村人口和劳动力非农化转移的大背景与其说提供了客观可能性，不如说提供了一种客观性理由更为贴切。而转出土地的农民更多的处于被动地位，其意愿更多地表现为被动意愿。

三、农地流转的形式及问题

从现实看，农地流转大体有三种形式：即出租承租（如前所述，转包等同于社区成员之间的出租承租）、入股经营、反租倒包。

出租承租。这种流转形式直接易行，在当今农地流转中占很大比例，甚至可以说占绝大比重。散户农民将承包的农地以一定租费出租给大户、合作社或农业企业，而后者作为承租者付出租费后，便取得一定年限的经营权。年租费从四五百元~七八百元不等，也有上千元或低于四五百元的，具体价格受所在地域、出租时间、土地质量、经营产品、承租对象、谈判及谈判主持者等多因素影响。出租时限有3年、5年、7年、10年、15年或更长的。

入股经营。即以承包农户的土地入股，组成股份经营合作社，也有企业领衔搞农地入股经营的。实行土地折股，统一经营，按股分红。具体红利由内部分配机制和经营情况决定。这种形式倡导时间较早，各地均有试点，并被许多人看好，