「姚洋：中国农地制度：一个分析框架」正文
内容提要：
农村改革以来，中国的农地制度发生了深刻的变化。改革打破了过去计划经济时代单一的公社制度，代之以自发形成、从而千差万别的农地制度。解释这些差异形成的原因和后果不仅将为农村的进一步改革提供坚实的理论和实证基础，而且将对中国乃至世界学术界产生深远的影响。虽然国内外学者在这方面的研究已经取得了一些进展，但尚待解释的现象和需要回答的问题仍然很多。本文旨在在总结已有的研究成果的基础之上，为下一步研究提供一个分析的框架，以期对今后农地制度的研究有所帮助。
本文第一节将对中国农地制度的现状进行一个总结性的回顾。第二节讨论农地制度与经济绩效之间的关系。在这里，经济绩效不仅包括资源配置的效率，而且包括农地制度的社会保障和保险功能。社会保障不仅仅是一个分配问题，在许多情况下，它直接或间接地影响资源配置的效率。第三节将讨论导致现有农地制度差异的因素。我将在回顾现有理论的基础上为进一步的研究指出几个可供选择的方向。第四节将讨论下一步农地制度改革应该考虑的几个基本因素。
农村改革以来，中国的农地制度发生了深刻的变化。改革打破了过去计划经济时代单一的公社制度，代之以自发形成、从而千差万别的农地制度。解释这些差异形成的原因和后果不仅将为农村的进一步改革提供坚实的理论和实证基础，而且将对中国乃至世界学术界产生深远的影响。虽然国内外学者在这方面的研究已经取得了一些进展，但尚待解释的现象和需要回答的问题仍然很多。本文旨在在总结已有的研究成果的基础之上，为下一步研究提供一个分析的框架，以期对今后农地制度的研究有所帮助。
本文第一节将对中国农地制度的现状进行一个总结性的回顾。第二节讨论农地制度与经济绩效之间的关系。在这里，经济绩效不仅包括资源配置的效率，而且包括农地制度的社会保障和保险功能。社会保障不仅仅是一个分配问题，在许多情况下，它直接或间接地影响资源配置的效率。第三节将讨论导致现有农地制度差异的因素。我将在回顾现有理论的基础上为进一步的研究指出几个可供选择的方向。第四节将讨论下一步农地制度改革应该考虑的几个基本因素。
一．中国农地制度的现状
农村改革的一大特点是国家从农村基层制度建设领域的逐步退出以及乡村社区权利的加强。 1984 年的宪法确定了村集体作为土地所有者的身份，从而使农地制度建设由国家转移到村集体手中。其后果有二。一是自发性的制度创新代替了原有的国家强制性制度安排；与这一变化相适应，第二个后果是产生了千差万别的农地制度 。自发性的制度创新早在六十年代初期的整顿时期便初见端倪， 1978 年之后建立起来的土地承包制更是自下而上的制度创新的典范。对村集体土地所有权的法律认定为自发的农地制度创新奠定了法律基础。农地制度创新既然是自发的，便不可避免地要走向多样化。这种多样化来自两方面。一方面，农地制度的核心，即地权本身，就具有多面性；另一方面，各地的自然、经济和社会条件差距甚大，建立其上的自发制度创新因此也不可能是单一的。我们知道，地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。法律所有权显然是属于村集体的，其它权利则在集体与农户之间进行程度不等的分割。农村改革使得农民具有了完整的剩余索取权，但其它权利却不是完整的。比如，一些地方至今仍然限制农户种植作物的种类，从而限制了他们对土地的自由使用权。尽管土地租赁得到国家的鼓励，且实际生活中也较普遍，土地的使用权有偿转让在一些地方仍受到限制，同时，土地的继承权因为我们下面要谈到的成员权而普遍没有得到尊重。由于土地在法律意义上属于集体，农户间真正意义上的土地买卖实际上是不存在的。由于同样的原因，土地的抵押价值也不可能体现出来。譬如，一个农户将土地抵押给银行以得到贷款，其协议是在银行与农户之间签署的。但是，一旦农户无法偿还贷款而不得不交出土地时，此时的法律关系则转移到了银行与村集体之间 ，而后者有充分的理由不承认银行与农户间合同的合法性。意识到这一点，银行没有理由接受土地作为贷款的抵押。目前农民反映最大、学术界也最关注的是农户对其所拥有的地块不具有稳定的地权。关于不稳定地权的效应，我在下一节将要详细讨论，这里只讨论它之所以产生的原因。关于这一点，周其仁和刘守英（ 1988 ）早在 1988 年就提出的社区成员权给出了一个很好的答案。所谓成员权，即土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。由于成员权的存在，每当一个新的合法成员进入村庄时，他都有从他人那里分得一份土地的权利，而每当一个成员离开村庄时，其他人享有将其土地平分的权利。其结果自然是土地分配随人口的变化而变化。地权的多面性为农地制度的多样化创造了条件，而自然、社会和经济条件的地区差异则是这种多样化的诱因。既然制度创新是自发的，则它必定与创新者的利益相关联，而后者又大体上是地方条件的函数。地方条件的差异，导致村民间的利益结构发生变化，从而产生不同的制度创新。显然，这里涉及到诱发性制度创新理论。关于这一理论及其相关发展，我将在第三节中详细给予介绍。我在这里想做的，是概括一下目前中国农村的六种农地制度安排类型，并将它们与当地的经济和人文条件联系起来。第一种类型是农户经营加 " 大稳定、小调整 " 。这是最普遍的一种类型，被中等发达地区广泛采用。在多数情况下，这种农地制度是在农民自发要求下形成的。产生这一制度安排的动因既可能是农民在成员权保障下对公平的诉求，也可能是为保证集体生存而做的一种集体理性选择。但是，人们在成员权下对公平的追求大体上应该是一致的，换言之，它应该独立于区域条件。因此，对公平的诉求无法解释土地调整的区域差异。我们在第三节中将看到，集体生存重要性的差异可能是解释区域差异的原因。第二种类型是由山东平度县发起的两田制。它的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。平度的非农产业发展较快，一些农户因此愿意放弃部分或全部土地。当地政府没有放开手脚，听任农民通过土地租赁市场转让土地，而是将口粮田以外的土地全部收回，然后招租。招租实际上是一个显示农户生产能力和愿望的过程；因此，在一定时期内，这种办法基本上可以达到完善的市场配置所能达到的效果，即土地的边际产出在全体农户间趋于一致。但是，经过三、五年之后，由于人口和其它经济因素的变化，原先有能力且愿意多耕种土地的农户可能不再愿意种那么多的地，而原先种地较少的农户却可能变得愿意种更多的地。这样一来，重新招租势在必行。事实上，平度正是这样做的。与第一种类型一样，农户对其所拥有的地块的权利缺乏稳定的预期。 第三种类型是以机械化集体耕作为特点的苏南模式。这一模式比平度走得更远，到了放弃家庭生产的地步。但是，这一特点并不一定是苏南模式的弊病。从生产组织和分配的角度来看，它与我们下面要介绍的土地股份制相近。这一模式的主要问题在于模糊了农户与土地之间的权属关系；同时，大规模以工业补贴为支撑的机械化作业与中国目前的比较优势脱节（文贯中， 1998 ）。以上三种类型要么意味着农户地权的残缺，要么意味着农户不再直接享有地权。除第一种类型为农户自发的选择外，后两种类型均带有地方政府行为的痕迹。值得注意的是，山东和苏南直到最近仍以发达的集体经济而闻名。长期的集体经济传统也许是它们采用非市场手段的重要原因之一。换言之，制度创新者的意识形态可能是决定创新走向的重要因素。与上述三种低个人化类型相对照，下面的三种类型则是朝着更加个人化的方向发展。第四种类型是以贵州湄潭县为代表的 " 生不增、死不减 " 制度。除 1984 年进行过一次调整以来，湄潭十五年来没有进行过一次土地调整。这种制度目前已在贵州全省推广，并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变，非耕地承包期六十年不变。此项法规的影响是深远的。如此之长的承包期已经接近永佃制，是在集体所有制下最具个人化特征的农地制度。第五种类型是以浙南为代表的温州模式。尽管没有政府的干预，温州地区的土地调整微乎其微；同时，土地租赁市场非常活跃，土地集中程度不亚于苏南地区。同为发达地区，浙南和苏南所走的道路却完全不同。一方面，与集体经济发达的苏南不同，长期的私人经济使得温州人习惯并相信了市场的运作能力。另一方面，两地的非农就业结构的差异也是导致它们走上不同的道路的重要原因（姚洋， 1999a ）。最后，第六种类型是以广东南海县为代表的土地股份制。在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但此股份并不具体对应某一相应的地块。这样一来，集体所有制被个人化了，但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩大形成约束，因为集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民。因此，土地股份制是解决土地的法律所有与土地的占有和经营之间矛盾的一次成功的尝试。 总结以上讨论，我们可以看到，中国农地制度虽然高度多样化，但多样化的核心是地权个人化程度的差异。这种差异对经济绩效有何影响呢？如何对它们的形成给出理论上的解释呢？这正是以下两节所要回答的问题。
二．农地制度与经济绩效的关系
农地制度与经济绩效、特别是资源配置效率之间的关系是国际发展经济学界长期关注的一个问题。以世界银行为代表的国际机构在这方面做了许多研究工作，但主要集中在非洲、拉美和东南亚国家，并且没有产生令人任信服的一致结论（ Feder and Deininger, 1998 ）。在本节中，我将讨论农地制度影响经济绩效的途径，如地权稳定性效应、资源配置效应以及社会保障效应等。
1．地权稳定性效应不稳定的地权使农民对自己所拥有的地块缺乏长期的预期。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失。但是，由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原所有者将会失去投资土地的信心，从而从一开始就减少对土地的投资。这样一来，土地产出率下降，经济效率受到伤害。必须注意的是，不稳定地权的负面影响并不局限于那些在调整中失去土地的农户，而且对村庄内的每个农户都有影响，因为今年得到土地的农户，明年却可能失去土地。
关于地权稳定性效应的定量研究很多。但是，对于非洲传统农地制度的研究并没有给出一个满意的答案（ Bruce et al. ， 1995 ）。在对中国的研究方面， Feder 等人对东北的研究发现地权稳定性对农民在农机方面的投资没有影响（ Feder et al., 1992 ）。这一结果显然是容易理解的，因为农机不是附着于土地的，不会随土地的调整而调整。我本人对浙江和江西两省 449 个农户的研究表明，地权稳定性对农民的绿肥种植面积有显著的正面影响，但对产量的影响不显著（姚洋， 1998 ）。 Carter 和我的另一项研究考察了农户的所有投资（以人工投入衡量）与地权稳定性之间的关系，结果和我自己的研究相吻合 (Carter and Yao, 1998) 。 Jacoby, 李果和 Rozelle （ 1998 ）的研究同样表明稳定的地权对投资具有促进作用，但对产量的效果不明显。投资与产量之间的反差说明农家肥、水利投资等在目前的技术条件下对产量的贡献较小，对增产起决定性作用的是土地面积、人力投入和化肥施用量。因此，稳定地权不可能立竿见影，马上见到产量上的效果。它的作用主要是通过促进土地长期投资达到可持续发展的目的。但这种好处不一定是农民所能预见并纳入他们的计算的。
对地权稳定性效应研究的一个问题是地权稳定性本身是农民选择的结果，因而对其效应的估计会产生偏差。这在对非洲授证工作的研究中反映得最明显。在非洲的传统农地制度中，族长掌有族内土地的最终所有权，族民们只有耕种权。但是，两种权制均无法律保证。八十年代开始的授证工作试图改变这种状况。农民可以自愿决定是否申请对自己所耕种的土地的法律所有权。那么，授证之后对土地投入有什么效果呢？由于申请土地证是一个自愿行为，在检验其效果时就有一个内生性的问题。一个可能的情况是，只有那些即使是在无法律保障的情况下也会多投资的农民才会花钱去申请土地证，因为他们比别人更需要法律的保护。这样一来，一般的计量经济学方法所估计的授证对投资的影响就会被夸大；而复杂的计量模型所要求的数据又难以收集。