于文豪：以购买服务的形式举债必须要遏制

5月28日，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(以下简称《通知》)，严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围。这其实是要求地方政府不忘制度初心，既回归到政府购买服务的初心上去，也回归到政府和社会资本合作(PPP)的初心上去。

政府购买服务是个好事，但它不是个筐，什么都能往里装。国务院推进政府购买服务的初衷在于通过市场机制向社会提供一些公共服务，推动政府职能转变，提高公共服务的水平和效率。

对此，《通知》重申，政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。《通知》以负面清单的方式界定了政府购买服务的范围，防止地方政府以购买服务名义违法违规举债，这为防范政府债务风险又扎上了一个制度口子。

一些地方之所以通过政府购买服务来举借债务，一个重要原因是面临“找钱”的压力。预算法2014年修改实施后，地方政府只能以发行地方政府债券的方式举借债务，通过地方融资平台、国有企业、事业单位举债成为禁区。

并且，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。这样，原来“找钱”的办法几乎都不被允许了，通过伪装成政府购买服务的形式来融资，从而变相举债，成为一些地方“上项目”的新路子。

审计署2015年度审计工作报告指出，一些地方存在通过违规担保、集资或承诺还款等方式举债、以政府购买服务名义变相举债、政府对社会资本在基础设施建设方面的投资承诺兜底回购、固定收益等违法违规举债问题。

今年年初，财政部致函五省(区市)政府及商务部、银监会，建议问责违法违规举债担保行为，其中就包括将工程建设纳入政府购买服务。比如，某交通运输厅对外签订委托代建购买服务协议，约定通过购买服务资金支付项目建设资金，合同履行时间达18年。这超出了预算法的规定和国务院的要求，违背了预算管理制度，也给政府和社会资本合作带来风险。

政府购买服务是推动政府职能转变的重要方式，通过整合利用社会资源，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率。诸如将建设工程、非金融机构的融资行为等纳入作为政府购买服务项目，不但不能带动和促进政事分开、政社分开特别是政企分开，反而模糊了政府与市场的关系，影响了政府债务风险的可控性。

防范政府债务风险，既要堵，也要疏。地方总是要搞建设、谋发展的。PPP就是地方政府“找钱”的正当形式。但是，由于PPP周期通常比较长，流程和要求相对复杂，评价论证程序比较严格，于是借助政府购买服务绕过PPP成为地方政府暗度陈仓的方式。

财政部的这一《通知》对于提升PPP质量当有积极意义。去年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》就要求，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。

《通知》将建设工程列入购买服务的负面清单，不能用政府购买服务绕过PPP，大大提高了地方政府、金融机构和社会资本的违法违规成本，有助于促进PPP的规范化。这对于更好地认识PPP、政府购买服务的定位及其关系都是有益的。

控制地方政府债务，需要提高政府的预算治理能力。按照《通知》的要求，政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，年度预算未安排资金的不得实施。这要求处理好预算管理制度的刚性与效率之间的关系，提高预算编制的科学化与可预见性。同时，政府购买服务指导性目录是具有约束力的规范性文件，清单式管理也需要全面落实。

地方政府的发展冲动有导致债务风险的可能性，但发展的冲动总体上是值得鼓励的，重要的是怎样更好地调节冲动，使发展具有可持续性。政府购买服务也好，PPP也好，其实都是为了维持地方财政规模，控制政府债务，保障地方发展的健康、稳定、可持续。而从制度完备、衔接与执行效率的角度来说，对政府购买服务和PPP的各类通知文件予以汇纂并提升其权威层级，则是法治建设应当关注的。

作者简介：作者系中央财经大学法学院副教授

文章来源：《法治周末》2017-06-06