钟辉勇：中国地理的政治经济学分析

摘要：中国是一个发展中大国，其地理和政治（特别是地方政府间关系）是分析中国经济不可或缺的视角。中国的经济分权与政治集权的制度安排虽然有效地激励了地方官员追求本地经济增长，但这种制度安排所产生的地方主义却与经济集聚发展的规律相矛盾，既导致了经济效率的损失，也难以持续地促进地区间的平衡发展。再加上当前劳动力尚未充分流动导致地区差距巨大，同时又是一个有着统一货币的大国，使得中国经济面临在欧元区国家间已经出现的统一货币与地区间差异巨大的矛盾。对于未来中国的大国发展道路，关键在于统一市场，促进生产要素（特别是劳动力）的自由流动，充分享受大国应有的国内市场规模经济效应。

1.引言

对中国这样一个13亿人口，国土面积接近一千万平方公里的大国而言，如果不引入空间（地理）因素，那就无法分析国家内部巨大的地理差异对于经济发展的影响。与此同时，在如今中国内部，生产要素的跨地区再配置遇到了巨大的制度障碍，并由此造成了不容忽视的效率损失，这与大国内部的央地关系和地方间关系（政治）有关。

然而，到目前为止，除了区域经济学这个学科之外，通常经济学对一个国家的研究大多是将其作为一个没有内部差异的点来对待，这样，国家层面的研究和国家内部的空间分析是脱节的。而对于区域经济学研究来说，也大多假定在一个国家内部没有制度层面的生产要素流动障碍，从而忽视资源配置效率对经济持续发展的影响。

鉴于以上现实问题与研究进展的差距，我们认为在中国经济研究中必须将地理和政治的经济学分析结合在一起。这种分析范式有两个基点：一是在经济地理学(economic geography)中的规模收益递增假设，二是在政治经济学(political economy)分析下所揭示的市场分割和生产要素流动障碍。在过去十年的研究中，这种“地理的政治经济学分析”构成了我们研究团队一系列研究的路径。这篇文章将围绕我们自己的研究工作进行一个阶段性的总结，其中也会评论到一些其他作者的相关研究，但对于所引用文献的取舍肯定是挂一漏万的。

本篇文章的结构安排如下：由于地理本身是一个空间的概念，而空间又是与一个国家的规模密切相关的，因而对地理的政治经济学分析，不可避免要在给定国家规模的基础上进行。基于此，本文第二节主要从理论上总结中国作为一个大国所承担的治理收益与成本。该节的核心观点是，国家规模大小本身也会影响这个国家国民的成本和收益，而这个成本和收益的大小又与该国历史上逐步形成的经济和政治体制有关；第三、四节将分析目前中国面临的两个重要矛盾：第三节讨论经济集聚与地方主义的矛盾，这是地理的政治经济学分析的核心问题；第四节讨论一个目前相对来说研究较少的矛盾，即劳动力尚未充分流动与货币已经统一之间的矛盾；本文最后一节根据上述两个重要矛盾分析得出相关政策含义，并将总结相关研究对于中国发展的理论和实践含义，同时也将指出相关研究的经济学一般价值。

2.大国治理的制度与绩效

不可否认，国家大有很多好处，对此，本文作者之一曾在《空间的力量》一书中有过详细的总结（陆铭，2013）。具体来说，在一个前现代经济，国家大有利于皇帝收税，有利于全国各地相互分担风险，有利于防止境内发生战乱。在现代经济，国家大有利于公共品提供，包括国家安全、基础设施等。同时，大国内部各地分担风险的机制仍然存在。最新的研究发现，大国的经济波动更小（di Giovanni and Levchenko, 2012）。在中国，当一个省面临经济冲击（比如自然灾害）时，省之间的财政转移可以减少受冲击省的消费波动，从欠发达地区向较发达地区的劳动力流动也有助于减少内地省份的消费波动（Du, He and Rui, 2011）。

同样，小国也会有很多好处。比如，对于小国来讲，民众之间的同质性更强，这会减少由于偏好、宗教信仰等的差异所带来的矛盾，有助于社会的和谐稳定。在政策制定上，由于国家小，民众与政策制定者之间的信息传递会更直接，民众也更容易去影响国家政策的制定，并使政府所制定的政策更容易符合大众的公共利益。这种政府与民众之间的良性互动会提高民众的政治参与程度，最终提高一个国家的治理效率（Lassen and Serritzlew, 2011）。

在农业社会，人口是分散分布的，国家层面的规模经济还不太需要国家内部的经济集聚，此时大国的优势还相对不那么明显。而现代经济以工业和服务业为主，这时，规模的重要性不仅没有比前现代时期下降，反而是更加重要了。特别是当经济高度开放的时候，经济集聚不仅有利于提高劳动生产率，而且有利于提高经济的国际竞争力。现代经济中的规模经济效应可以总结为三方面：第一，通过产业政策推进战略性产业的发展，借助于规模经济效应来降低平均生产成本；第二，规模经济也有利于分摊固定投入，推进技术创新。第三，规模经济有利于现代服务业的发展，特别是与本土文化、本国需求高度相关的产业（陆铭，2013）。在一个大国内部，其规模经济优势还需要借助于一国内部经济活动的空间集聚来得以实现，在以大城市和特大城市为核心的少数都市圈，现代服务业和先进制造业的发展得以获得较强的知识外溢性，有利于生产率的提升。

在现代经济中，还有一个非常重要的好处能够被少数大国（或经济体）所享有，这个好处就是能够获得作为国际媒介货币（international vehicle currency，IVC）的铸币税。在国际经贸往来中，使用外国货币作为交易媒介的交易成本与这种货币的全球使用程度成反比。一国的货币要成为IVC，其经济必须在相当长的一段时间里相对其他经济体保持优势。世界上目前主要的IVC就是美元和欧元，曾经作为IVC的英镑因为英国经济的相对衰落逐渐被取代，而日本与美国GDP之比在1991年的最高峰时只有60%，因此，日元从未真正成为IVC（胡永泰，2013）。

尽管作为一个大国可以获得很多好处，但这也并不是说一个国家的规模越大越好。随着一个国家国土面积的增加，该国人口规模和自然资源等也会增加，然而这种人口规模和民族多样性的增加却会使该国治理成本增加。有研究认为，一个国家内部不同民族之间商业往来的交易成本甚至堪比不同国家间贸易的交易成本（Aker et al.，2014）。因此，从理论上讲，一个国家的最优规模取决于国家规模增加所带来的收益与治理成本增加之间的平衡（Alesina and Spolaore, 1997; Desmet et al., 2011）。事实上，即便在二战之后没有发生大规模战争的和平时期，全球许多国家的规模也因为这种成本与收益的对比而发生了变化，最广为人知的例子是冷战结束之后苏联的解体。

从经济学角度而言，大国治理的成本本质上是个信息问题。如果信息是完全的，那么大国治理就变得简单了，完全的中央计划经济就可以很好地治理一个国家。而现实世界是，信息永远是不完全的，在这样的现实世界里，大国治理将面临三个方面的成本。第一，政府科层制下的代理成本，换句话说，地方政府没有激励追求全社会的公共利益，甚至中央政府的具体官员也并不必然追求全社会的公共利益。第二，一个地方的行为可能对另一个地方带来正的或负的外部性，正外部性如教育，A地的教育投资却可能给B地带来收益，负外部性如排污，上游的排污成本却由下游承担。这时，中央对于地方的协调和监管则遭遇信息问题，全社会的公共利益将遭受损失。第三，公共品供给的困难。对大国而言，由于国家内部地理和民族之间的异质性也会越大，这带来的公共品需求的异质性也会增加，这使得公共品供给的难度增加。对当下中国而言，如果再考虑到地方官员晋升激励下公共品供给的激励不足，这让公共品的供给严重落后于需求。

大国治理的难题可以在技术和制度两个方面加以解决。历史上曾经出现过的一些大帝国往往最终走向解体，通常都是因为没能解决好技术和制度的问题，使得大国的统一难以维持。相比之下，中国自秦始皇开始就在技术和制度两个方面为国家长期维持一个统一的大国打下了基础。其中，从技术的层面来说，秦始皇统一了中国的文字和度量衡，修建了由都城到全国各地的驰道，加强了中央对地方的监管，也降低了国内各地间的交易成本。更为重要的是，秦始皇对于大国治理结构的制度安排也对后世产生了深远的影响。中国的制度被概括为政治集权加经济分权（王永钦等，2007；陆铭等，2008；Xu, 2011; Lu et al., 2013)，这种制度的基本框架实际上早在秦始皇时期所开始的“郡县制”就奠定了，并一直延续到现在。

中国的体制在维护国家统一和提高国家治理效率方面确实起到了重大的成效。中央政府对地方官员有着有效的人事控制权，通过“行政分包制”将具体的目标下达给下级政府，并且加以实际的考核指标，从而使得地方政府的行为与中央的政策目标保持一致。中国将中央目标进行行政上的“纵向分包”，再引入地区之间的“横向竞争”，这样的体制最为成功的经验就是有效地促进了经济增长（周黎安，2008；2013）。而当中央政府发现地区之间经济规模差距有所扩大时，中央政府会试图通过偏向内陆的区域协调发展政策来缩小地区之间的经济增长差距（陆铭、向宽虎，2014）。当发达地区政府发现中央希望缩小地区间的差距时，对此的策略是主动调低本地的经济增长目标，特别是那些省委书记是中央委员的省份会更大幅度地压低经济增长目标（徐现祥、梁剑雄，2014）。虽然中央对于地方的监管是有成本的，但中央可以将具备某些特征的官员提拔到领导的岗位上，以使得地方官员能够更好地追求中央的目标。例如，越来越多的文科背景的官员被提拔为省委书记，这样的书记会增加所在省的科教文卫方面的支出，以使得地方政府偏向经济发展的政策可以得到一定的纠正（Lu, Xia and Xiao, 2014）。

尽管当前的制度安排使得中国经济维持了长达三十余年的高速增长，但这种制度并非完美，并且其负面影响越来越凸显。中国目前体制最大的问题是，它难以有效地解决长期激励问题，从而使得地方政府行为短期化（王永钦等，2007；陆铭等，2008；周黎安，2008；Lu et al., 2013）。[①]改革开放以后，中央为了加强对于地方官员的控制，还实施了两条重要的制度，一是任期制，二是异地交流制。尽管任期制和异地交流制总体上对经济增长有促进作用（张军、高远，2007），并且异地交流也有助于降低官员流入地的腐败程度（陈刚与李树，2012），但这也使得地方官员在制定经济政策的时候，仅考虑在自己任期之内的经济绩效，使得经济处于一个动态无效率的状态。比如，地方官员需要面对多重发展目标，在任期制之下，短期目标（如当期经济增长）被鼓励，而长期的发展则容易被目前的官员忽视。具体地来说，在财政支出的结构安排上，地方政府有激励将财政支出花在有利于短期经济增长的方面，却不愿意在有利于长期增长的科教文卫等方面多花钱（傅勇、张晏，2007）。并且，相对于本地官员，异地交流的官员会将更少的钱用于教育和医疗等公共品支出，而将更多的钱花在有助于短期增长的基础设施投资上面（Persson and Zhuravskaya, 2012）。

当然，经济政策的短期化问题在并不是中国所独有，因为一般社会民众普遍存在短视的问题。在其他国家，选民也会将选票投给在短期内满足于民众目标的政客。但是，在中国，经济政策的短期化却被政府官员行为的短期化加强了。更为严重的是，这种短期化的倾向使得官员在制定经济政策的时候纷纷采取以邻为壑的政策，地方主义甚嚣尘上，从而当地区的局部利益与全国的全局利益冲突的时候，全局利益就难以实现。例如，以邻为壑式的市场分割政策有利于本地的增长，但却可能因为损失了效率而不利于整个国家的增长（陆铭、陈钊，