周其仁：网约车四年评

   8月3日，北京大学国家发展研究院联合北京大学法律经济学研究中心，在北京大学朗润园召开了有关《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》政策研讨会。

网约车早在 2012年就出现在北京和杭州，到此次国家七部委出台《管理暂行办法》，已发展了四个年头。我认为这个过程有两点值得肯定：一是网约车跑到街上在先，出台管理规范在后；二是在争议四起的环境里，广泛听取、吸收各方意见，在各相关利益方参与下形成政府管理办法。

第一点特别值得肯定。倒回去想，当网约车于 2010年出现在旧金山、次年出现在巴黎之后，要是有人也想在中国搞同类服务，如果选另外一条路径，如申请主管部门组织专家论证、批准开办申请，或仅在舆论上呼吁中国也要网约车，那么，同样花四年时间，会不会有今天这么一部承认网约车并加以规范的管理办法？不好说一定不会有，但可能性应该近乎于零。好在中国没走那么一条“创新之路”。实际发生的，是一帮年轻人在别人还不知道网约车是何方神圣时，就写出自己的应用软件，就走上街头一个接一个策动的哥的姐尝鲜、就自己当顾客用手机叫车。简言之，就是先干起来、先试起来。等到我们的上层建筑里为此热闹起来之时，网约车早已被很多人体验过，甚至在都市出行中占有一席之地。仅以滴滴为例，从征求意见稿到《暂行办法》公布，这家公司每天产生的业务单从700万上升到 1000万。加上其他公司，网约车提供的服务范围更大。

实践出真知。我观察到网约车争议中不论赞成的还是反对的，都拿试验中的网约车作为分析对象和立论依据。离开街上跑着的网约车，要争出个名堂来，怕不容易。要寻找最低限度共识，更不容易。允许先试更重要的意义，是这个新行当有机会在试验中不断修正和完善。恐怕将来有人回溯这段创新史才可以清楚表明，从 2012年网约车在中国诞生到《暂行办法》颁布，各家网约车的商业模式、服务规范、技术与内控，究竟发生过多少变化。互联网经济本来就有“快速迭代”的看家本领，可以顾及乘客体验、并在用户积极参与下不断改善服务品质和商业模式。要是没有一个在试验中迭代改善的机会，以最早设想的业务模式作为报批的基础，那这档子创新要站得住脚就可能难上加难。

网约车的经验说明，“先试验、再规范”是启动创新、并使之落地的一条现实路径。这与中国以往改革经验一脉相承。从包产到户、民营企业、开放外向一直到网商兴起、快递遍地，无一例外都是试验在先、规范在后。倘若把这个屡试不爽的逻辑反过来，非规定先取好名字，再让人生孩子，那就断然搞不成改革，也实现不了创新。

问题是，怎样更为明确地肯定这条经验？回到网约车，我想问一句：在此次政府部委发布《管理暂行办法》之前，约四年时间里在我国大小城市街上跑着的网约车，究竟算一种什么法律状态――合法？非法？还是既不合法也不非法的“灰色状态”？

我倾向的答案是：合法。理由是网约车不是原来的出租车，其所从事的活动也不是原有法规所界定的“营运”，因为其时还没有这类营运活动，所以立法者不可能先验地判定后来才出现的网约车营运是不是一定属于原先“营运”的范围――这是白马非马的学问了。等网约车出现之后，究竟非法还是合法――包括争议最大的私家车可不可以做专车营运――需要经由一个法律程序来明确，在没有启动相关程序之前，在启动了界定程序尚未作出“网约车非法”或“禁止营运”之前，网约车就是合法的。说“法无禁止即可为”，当然惟有合法才可为。

其实此种状态，在中国改革历程里所在多有。邓小平喜欢讲“大胆试、大胆闯、看一看”，不就是这么一个状态吗？对新冒出来的事物，还没看明白就一棍子打死，后面还有什么戏！鼓励大胆试、大胆闯，又轻而易举给人家戴上于法无据的“非法”帽子，何来改革，何来创新？

有人或批评说，照此办理，岂不是自由过度、天下大乱？我以为那实在是多虑了。因为此处适用、也仅仅适用“法无明确禁止”范围内的行为。至于法律明确禁止的，该禁的禁，该办的办，该罚的罚，怎么乱得起来？常识说，网约车在未经程序明确非法之前被视为合法，并不意味任何人可以利用网约车损害他人生命财产和公共利益――如果发生那类事情，现存刑法、财产法、合同法以及维护公共秩序的法规都可以有效加以管束。譬如，如果哪辆网约车撞伤了行人，警察难道会不管吗？还不是与私家车、出租车、公交车、公务车撞伤行人一样管。

直到有充分证据表明，网约车的不良事故不限于个别当事人，而与此种经营方式有着内在联系，那就启动审定程序吧：对过去法规未明言非法的网约车，要不要根据其出现后的实际效果，加以普遍的限制、禁止或列为非法？在逻辑上，情况不严重，就无须急急忙忙出台法律的限制或禁令。反之，如果情况严重，延用其他法规防不胜防，新的普遍性法律约束就会下达。

这就是说，实行“法无禁止即合法”的准则，并不至于因为对新出现商业模式的宽容，而特别加大对他人自由、生命财产和公共利益的威胁。

我不大赞成的，是市面上流行的以下这种“法制观”――似乎任何一种经济活动，任何老百姓在市场上满足需求的行为，哪怕一举一动、一招一式，都要得到某个行政机关批准，都要拿出法规条条和许可，否则就一律非法。这算哪门子法制呢？过去教条主义动不动“拿本本来”，现在动不动“拿法律条条来”，要是僵化成“不看黄历不出门”，谈什么创新社会，岂不让人哈哈大笑、一哄而散？

这一点值得强调，因为中国转型还远未完成。为什么当年小岗村要改革，还不是原有体制不管农民的饭，却死死管住农民的手和脚。改革就是突破：让农民放开手脚自己管饭行不行？实践证明行，于是改革延伸到非农业领域，国家也包不了所有人就业，让人家自由创业、办厂、经商、务工，不就得了？结果走出一条康庄大道。现在中国经济大有成就，千万不要走回头路，不管饭却管头管脚，动不动把法无禁止之事，随随便便就宣布为不合法。

按上述认识，2012年出现在中国街头的网约车，打从诞生之日就合法。那么，四年后政府相关部委出台的《暂行管理办法》，又有什么意义？我以为，这部管理法规的作用，在于“明确网约车合法，并在明确合法的基础上，实施规范管理”。

为什么“本来合法”还要叠床架屋，再来一个“明确合法”呢？答案是国情使然。毕竟中国走法治之路，满打满算还是初级阶段。“法无禁止则可为”对很多人来说陌生非常、疑虑重重。人们似乎更习惯“宣布合法才可为”，甚至还有人相信“说合法也不一定可为”。如此现实面前，“本来合法”再加一个“明确合法”，恐怕就不是多余的。

更重要的是，对于网约车这样一个在很短时间就迅速成长的新产业，确有规范管理的需要。是的，不是所有合法行为都需要专门的管理规范。大量日常生活中的事情，诸如邻居家的电视机可以开多大声响、大妈们的广场舞可以跳到多晚、你的旧自行车愿意卖给谁、我送朋友或朋友的朋友上机场可不可以收点人情，都合法，但又都无须出台什么管理规范。那些日常行为――加起来总量也蛮可观――靠道德、习俗和社区民约调节就好，实在闹出大件事的，一般民法准则也足以应付。

网约车不是这类事务。她新颖，应用最新潮的移动互联技术，令很多人懵懵懂懂，知其然不知其所以然。她具有极强的网路效果，一旦越过临界点，能够迅速集结超量供需方。她活跃在大都市和中心城镇，人群密集于狭小空间，交互频率高，外部影响大。她还占用城镇街道，那是一种在利用上忙闲极度不均的公地，带来资源争用的若干特别问题。当然，网约车并非在一片空白中横空出世，她自呱呱落地之日，就挑战早已在位的传统出租车，要动人家的奶酪。

具有以上未加完整刻画特点的网约车，仅有合法地位是不够的。实践很快带出新问题：在网约车行业内外，一种合法的自由会不会影响、妨碍、甚至侵犯其他相关方也具有正当合法性的自由？在经验上，市政管理机关与网约车平台、平台与司机、司机与乘客、网约车与争抢街道资源的其他出行业务之间，一种自由常常与其他自由处于磕磕碰碰的状态。

在学理上，人们一般同意法律要保护的是不侵犯他人合法自由的自由。这当然没错。问题是在真实世界，究竟什么才叫一种自由侵犯或没有侵犯他人自由，并不容易界定。尤其法经济学达到了科斯于1960年发表大文的思想高度――所有权利侵犯问题都具有某种双向性――对这个难题的回答，就不能不从追求本质合理性，转向更多依赖程序合理性。

网约车四年来的实践，要求明确合法，也要求形成一套管理规范，以确保这项中国人出行方面的重大创新，在经历争议和种种磨合之后，转为日常生活里平平稳稳的现实。《暂行管理办法》应运而生，难怪主要舆论对此纷纷点赞和表示欢迎。刚才兆丰在评论中，仔细对比《暂行管理办法》与10个月前《征求意见稿》之间的区别，诸如肯定了“政府监管平台、平台管理司机”、删除数量管制和价格管制、取消签订强制性劳动合约、删除“不得占有市场支配地位”等等，认为新规“作为世界范围内首个国家级网约车法规”，“必将在科技商业史上留下一页”。当然也有担心，主要是网约车如何在2800个地方完成注册，以及在众多地方的落实过程中，会不会变相实施不当管制和过度管制，妨碍公正的市场竞争。

由于涉及城市政府在改革和创新中的作用，我想再作点说明。2015年在上海讨论首个中国城市承认网约车合法地位的经验，以及 10个月前在朗润园讨论征求意见稿，我都主张把如何规范对网约车的管理，明确为城市事权，建议中央部委定出若干指导原则之后，主要由城市政府来承担实施具体规范的责任。

强调城市事权的出发点，是随着城际轨道交通的发展，新老出租车基本都成为城市内部事务，不需要跨城市、更不需要全国性管理规范。更重要的是，上文所述如何划定多种自由权利之间的恰当界线，是一件细活。在各具特点、差异甚大的几百个中国城市各自的经验与信息基础上，网约车才可能在整体城市交通、出行格局中得到合理处理。

官僚主义不作为、审批权力寻租之类，总存在。因此中央的指导原则和在正确原则下自上而下的督办、推动不可或缺。另外，城市间存在竞争关系，在解决打车难、出行难、回应当地公众关切等方面，各地政府面临的竞争压力也将推动新政落地。现在快递遍布的地方，早就不止2800个行政单位了吧？非要与快递过不去，有那么蠢的吗？

把几面都看到，我们至少可以说，细节里固然藏有魔鬼，但也藏有天使。总可以努力一把，争取让天使降服更多的魔鬼，创造更多管用的经验。还是那句话，未来到底怎么样，取决于各方的行动。