贾康 冯俏彬：“十三五”时期的供给侧改革

【摘 要】“十三五”期间，必须高度重视三大国情约束条件：“半壁压强型”的巨大能源、环境、空间压力约束；“中等收入陷阱”历史性考验阶段的到来；最大发展中国家弥合二元经济走向“共富”过程的严峻现实挑战。解除供给抑制、放松供给约束是提高我国经济潜在增长率、变微观潜力为发展活力的关键所在。建议优化供给侧环境与机制，立即调整人口政策，积极审慎推动土地制度改革，全面实施金融改革，切实以改革为企业经营创业活动“松绑”、“减负”，大力实施教育改革和创新驱动战略，释放潜力托举经济质量“升级”式增长。

［作者简介］ 贾康，“十三五”国家发展规划专家委员会委员，第十一、十二届全国政协委员，财政部财政科学研究所原所长，研究员，博士生导师。本文系华夏新供给经济学研究院课题组的阶段性成果。课题组其他成员是：姚余栋、黄剑辉、冯俏彬、苏京春。本文主要执笔人是贾康、 冯俏彬。

2011 年以后，我国经济告别两位数增长状态而进入潜在增长率“下台阶”的新阶段，“新常态”其“新”已在经济下行中明朗化，而其“常”则还未实现，需要完成探底、在企稳后对接一个增长质量提升且尽可能长久的中高速增长平台。对此至为关键的结构优化和创新驱动，必须以实质性推进“攻坚克难”的全面改革来保障。党的十八届五中全会基于系统化表述的发展新理念，提出了“释放新需求，创造新供给”的指导方针。为处理好新阶段上动力机制转换与优化、促使微观经济主体潜力与活力充分释放的相关问题，十分需要注重在整个经济体系的供给侧，正确把握改善其环境与机制的思路和要领。在传统的需求管理还有一定作用和优化提升空间的同时，我们迫切需要释放新需求，创造新供给，着力改善供给环境、优化供给侧机制，特别是通过改进制度供给，大力激发微观经济主体活力，构建、塑造和强化我国经济长期稳定发展的新动力。

一、中国特色的宏观调控：必须注重理性的“供给管理”

在我国进入“中等收入”阶段后，增长状态合乎规律地由“高速”向“中高速”下调，仍在延伸中的弥合“二元经济”过程，将继续释放出巨量需求，但适应和满足需求的供给机制，其动力结构正在经历深刻的变化：前期支持高速增长的人口红利、低廉劳动力等比较优势，需要向“全要素生产率”转型求得替代物；原来我国作为低起点发展中经济体的“后发优势”，正需要从低端产业向中、高端产业爬升；近年我国主要经济指标之间的联动性亦出现变化，居民收入有所增加而企业利润下降，消费上升而投资下降，宏观调控层面货币政策持续加大力度而效果不彰，旧经济疲态显露而以“互联网 +”为依托的新经济崭露生机，东北区域经济危机因素加重而一些原来缺乏基础优势的西部省市则异军突起。简言之，中国经济的供给升级客观需要和结构性分化过程，正趋于明显。相应于这番情景，必须看到，过去侧重总需求管理的宏观调控手段的可用空间已经显著收窄。在“新常态”下，投资尤其是政府常规投资的边际收益率持续下降，国际需求低迷且不确定性明显，国内需求方面，家电、汽车、住房等大宗“耐用品”已基本走完排浪式消费的历程，正在向个性化、多元化和对接“服务型消费”方向转化，结构性的优化细分成为发展潮流和经济成长性的新支撑因素。因此，基于总量调控的需求管理已远不足以“包打天下”。基于我国最近两轮通胀―通缩压力转变都有明显的结构性特征，因而仅靠货币政策的总量调节难于从根源上消除引发通胀或通缩的高权重因素。财政政策方面，经历了 4万亿元政府投资安排为代表的一揽子扩张性刺激政策后，进一步以财政政策手段刺激经济的安全空间也已收窄，特别是考虑到我国基本上没有可能再提高宏观税负、未来社会保障支出压力伴随老龄化进程极为巨大等情况，就更是如此。

与此同时，中国经济存在着十分突出的结构性问题，由不平衡向较平衡状态作调整以及由被动的高代价平衡向积极主动较低代价的平衡作调整，势在必行，而且变不均衡为均衡的过程，同时也就是释放潜力、激发活力、合成动力、打造“升级版”的过程，客观上需要特别发挥供给侧管理的结构调整作用，即力求在短板上增加有效供给。应考虑：

我国是世界上最大的发展中国家和最大的“二元经济”体，为解决好“三农”问题，需要在广阔的国土上积极稳妥地推进农业产业化、新型工业化和合理的城镇化，以及基本公共服务均等化。这需要在一个历史时期中投入天文数字的财力。面对城镇化继续提升、伴随新农村建设和基本公共服务均等化，我们仍然感觉投入不足，大量可做、应做的事情还只能循序渐进、区分轻重缓急，逐步去办。经济低迷时实行政策扩张，还可以尽力在这方面多办一些事。

我国的区域间差异仍然巨大，亟需通过合理的统筹协调来有效地贯彻中央确定的西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起和京津冀一体化、长江经济带发展战略等，适当加大中央政府转移支付的力度，控制区域差距、促进区域协调发展。这也需要为数可观的财力，可用的钱还很不足。

我国在争取 2020年实现全面小康和努力构建和谐社会的过程中，有与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务亟待增加供给。如实行义务教育全面免费后的质量提升，建立城乡基本医疗保障、基本养老保障体系，健全已有的城乡居民低收入保障制度、进一步发展城镇住房基本保障制度，保护生态、治理污染以改进城乡人居环境等等，莫不需要大量的资金来做重点投入。

我国为有效促进经济增长方式转变，实现可持续发展，必须贯彻国家中长期科技发展规划，走创新型国家之路。我们仍然是处于资金制约之下的科技投入相对不足、绩效待升状态。为支持从发展基础科研、实施国家科技重大项目到促进科技成果产业化各个方面的自主创新，要在实行科技体制和管理体系改革、提升绩效的同时，下决心继续增加科技投入和研发开支，并努力提升其绩效。

我国的经济社会转轨还在持续过程之中，还应继续瞻前顾后为支撑全面改革垫付和填补转轨成本。某些颇具难度的改革事项如“新医改”，原来曾预计三年内要求 8500亿元左右的新增财力“结构化”地投入其关键领域和环节，实际情况是早已成倍付出而收功还未有穷期。

我国国防和必要的重点建设，仍需可观的资金作重点支持。

总之，如果我们在原来货币政策的“从紧”和财政政策的“稳健”搭配，转入认识适应和引领“新常态”的适当宽松的货币政策与扩张性积极财政政策的搭配之后，坚持有所区别对待地在我国“三农”、社会保障、区域协调发展、自主创新、节能降耗、生态保护、支持深化改革等领域，运用结构性对策加大要素投入的力度和促进相关机制创新改进，便是通过“供给管理”加强了这些经济社会中的薄弱环节，即增加了国民经济中的有效供给和可持续发展支撑条件，并适应了激发微观主体活力、增强经济发展动力的环境建设客观需要。这只会改进而不会恶化总供需的平衡状态，只会有利于维护“又好又快”的发展局面而不会助长下一期的通货膨胀和经济过热，而且将会增强我国在国际竞争环境中的综合竞争力和发展后劲。总之，在中国的调控实践中，针对客观需要并结合世界金融危机以来全球范围内对经济学理论及政府实践的反思，应当把“供给管理”摆在长期视野中并更多地加以强调和优化。作为一个转轨中的发展中大国，追求“追赶―赶超”式后来居上的现代化，大思路定位必然是“守正出奇”，在充分尊重市场总体而言的资源配置决定性作用的同时，也在政府职能方面有意识地把总量型需求管理与结构型供给管理相互紧密结合，特别是把理性的供给管理作为“十三五”及长时期内“更好发挥政府作用”的中国特色社会主义市场经济的内在要求和重要组成部分。

二、我国基本国情与未来经济社会发展的战略选择

当前全球主要国家经济增长分化加剧，美国已完成复苏，欧元区在波折中温和复苏，日本停滞不前，而大部分新兴市场国家则面临较为严峻的经济下行压力。这种发达经济体与新兴经济体复苏步伐不一致的局面加剧了世界经济的不平衡，使我国经济发展的外部环境面临更大的复杂性和不确定性。正在步入经济发展新常态的中国，无论是从人口总数、市场规模还是经济发展潜力看，都是一个超大经济体的“巨国”，虽然仍有巨大的发展空间、回旋余地和调适弹性、抗跌韧性，但处于增长速度换挡、经济结构调整、发展方式转变、增长动力转换的交替关口与阵痛期，外部全球竞争和内部“三期叠加”之下，各类矛盾和风险隐患不能忽视。关于我国供给环境、条件与约束的考察认识，将有助于作出新时期正确的经济社会发展战略抉择。

（一）高度重视三大国情约束条件

1. “半壁压强型”的巨大能源、环境、空间压力约束

对于中国基本国情的理解认识，亟有必要注重著名的“胡焕庸线”――这是指由胡焕庸教授于 1935年提出，其以黑龙江瑗珲和云南腾冲为两点确定的直线，将中国领土划分为东南和西北二部（故亦称“瑗珲 -腾冲线”）。该线倾斜约 45度，以该线为界，当时东南半壁 36%的土地供养了全国 96%的人口；西北半壁 64%的土地仅供养 4%的人口，二者平均人口密度比为 42.6： 1。随着以后年月里人口普查工作的陆续进行，相关数据显示， 60余年间东南部人口的绝对数值已由 4亿多增长为 12亿多，但占比较 1935年只减少了 2个百分点（数据口径均不包括台湾）。截至目前，已历 70年的发展过程中（包括多轮次的“支边”等），“胡焕庸线”这条“神奇的中部主轴”对中国人口分布格局所揭示的内容，基本不变！

以“胡焕庸线”为重要线索来进一步认识中国基本国情对经济发展的特殊制约和挑战，具有非同寻常的现实意义。最简要地说，与近年资源、环境矛盾凸显（如雾霾所代表的环境危机因素）有内在因果关联的是：中国的人口密度、汽车空间密度及能源空间消耗密度等，高度集中于东南沿海一带，形成“半壁压强型”的资源、能源耗用及相伴随的环境压力，再加上前些年“压缩饼干式”和粗放式外延型经济发展阶段中超常规的高峰期密度提升系数，又再加上中国资源禀赋条件决定的基础能源“以煤为主”伴生的异乎寻常的环保压力，势必引发高压力区和高压力阶段上基础能源禀赋结构叠加而成的中国“升级版”可持续发展所面对的矛盾凸显，其所形成的“非常之局”，使得以供给管理“非常之策”调整结构、优化供给环境、释放增长空间的任务，越发迫切和不容回避。

2. “中等收入陷阱”历史性考验阶段的到来

“中等收入陷阱”作为一种全球统计现象，是真实世界中的“真问题”，更是一个在我国“十三五”及中长期经济社会发展过程中关乎现代化“中国梦”命运的顶级真问题。基于 1962― 2013年全球数据，对成功跨越“中等收入陷阱”经济体的路径进行研究，可得到相关结论：成功者跨越“下中等收入陷阱”期间 GDP增长率均值则至少为 8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持续时间均值为 15.9年，这期间 GDP增长率均值为 5.08%；中国前面跨越“下中等收入陷阱”持续时间为 14年， GDP增长率均值为 9.87%，表现不错，但今后在“十三五”及中长期将面临跨越“上中等收入陷阱”的严峻考验。国际经验还表明，中等收入经济体成员在试图摆脱“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的过程中，不乏出现“晋级―退出―再晋级”的反复。我国如何顺利走出中等收入陷阱的潜在威胁，伴随有国内外一系列矛盾纠结和棘手难题，特别是渐进改革“路径依赖”之下制度性“后发劣势”的可能掣肘。这是摆在决策层及全体国民面前一道严肃的历史性考验课题，并对优化供给环境和机制提出了重大要求。

3. 最大发展中国家弥合二元经济走向“共富”过程的严峻现实挑战

由于自然和历史原因，