韦森：美联储的制度设计及其百年演变

在《还原真实的美联储》（浙江大学出版社2013年出版）这本非常值得一读的好书中，在美联储达拉斯储备银行工作的高级华裔经济学家王健博士写到：“在历史上，美国公众一直对联邦政府的权限过大非常担心。不夸张地说，美国是世界上最不信任政府的国家，没有之一”（见该书第11页，下同）。这话一点不假。正因为建立在公众对政府不信任这一立国哲学基础之上，美国1776建国后的宪法所设定的国家制度的基本框架采取了三权分立的宪政民主政制形式，包括总统在内的任何政府官员的意志和决策，总要受到权力制衡，因而没有任何权力是不受制约的绝对权力。20世纪后才出现和设立的美联储，也是这一分权制衡立国哲学的百年演化的产物。

在1776年美国建国后，经历了美国货币和银行制度的百年混乱和演变，尤其是经历了数百家银行倒闭的1907年美国金融大恐慌后，工商界、金融界和学界与政界在20世纪初才逐渐达成了建立中央银行的共识。到1913年，美国国会在争议中通过了《联邦储备法案》（Federal Reserve Act），到1914年11月16日，美联储才宣告成立（见中国金融博物馆：《百年美联储》，北京联合出版公司出版）。“在组织形式上，美联储采用的是联邦政府机构加非盈利性机构双从组织结构，从而避免了货币政策完全集中在联邦政府手里”（王健，同上，第11页）。换句话说，作为一个现代国家的中央银行系统的美联储，与其说是政府设置的管理货币和经济的一个官方机构，毋宁说作为一个相对独立的中央银行系统。正如王健博士所讲，尽管美联储的“造币权”是无限的，但是，“关键是设计一个既能约束这种无限造币权的制度，不能让央行成为政府的提款机，随心所欲地印发货币。目前美联储和世界其他[国家的]主要央行采取的以通货膨胀为锚的货币发行模式和强调央行独立于政府，正是为了约束央行的无限造币权”（第63页）。

任何政府政治和管控经济的权力都要受到制衡，这是一个现代国家制度的基本要求。只有在前现代化的封建王朝中，帝王的政治和经济权力才是不受任何约束和制衡绝对权力。从英国1215年的《大宪章》开始，王在法下，没有任何绝对的权力，这已经是人类社会国家制度现代化的一个基本组成部分了。而美联储的制度设置、运作和演变，从整体上来看也符合或者说体现了这一人类社会国家制度现代化的基本要求。

从人类社会的大范围的演变史来看，如何使用和管理货币，实际上是任何国家经济兴衰的一个重要的问题。但是在前现代化的世界文明时期，世界各国的市场化程度都不高，经济也长期没有增长，货币的作用相对不是想今天这样重要，主要记录债务和辅助市场交易。实际上自公元前6世纪左右在三大文明中最早出现铸币以来，在两千多年的历史中，在世界各国差不多都有有官铸与民铸（欧洲中世纪各领主曾大量铸造银币）、官家发钞与民间私印钞票之争。在14、15世纪之后，在欧洲出现的实物金银货币，在中国的明清时期，也用白银和黄金作为实物金属货币，以及世界各国历史上铸造足量的白银和黄金货币，都是市场与政府妥协来维持市场交易的一种选择。到了16世纪，明朝的万历通宝在东南亚国家的大量流通、18世纪到1935年奥匈帝国的玛利亚•特丽莎银币在非洲和西亚大范围的流通，都反映了这一特定时代和特定地区维持市场交易秩序的一种自发选择。在中国元朝时期，曾在横跨欧亚大陆的蒙元帝国版图上大范围地使用白银进行交易，但在内地和边疆各少数民族地区――即如今西藏、新疆、云南、东北各地――实行纸币。蒙元王朝在一开始还特别设立“钞券提举司”，垄断货币发行，并以丝和银为本位的元钞本来维持纸币信用，同时严禁私自买卖金银。在确立交钞的法偿地位基础之上，所有钞券均可完税纳粮。但是，到了元末时期，朝廷及所属各路钞库大量印钞，乃至一些权要贵官也任意发行印钞、各地“奸民”更是伪造纸币，导致元帝国后期全国性的恶性通货膨胀，这也是元朝灭亡的一个重要原因。

为了管理好货币，更重要的是管理好通货膨胀和市场贸易秩序，在近代之后世界各国陆续出现了中央银行。到了十七世纪，最先是在瑞典出现了发钞的中央银行，叫“Riksbank”。这家Riksbank最早是一家民间银行，1656年获得经营特许状，8年后因为坏帐倒闭。1668年，瑞典根据国会的授权重组，成立了Sveriges Riksbank，是瑞典王国唯一发行纸币的中央银行，但是不能免除用金币赎回纸币的义务。瑞典国家银行也成立了世界上历史最悠久的中央银行。1694年，英国的英格兰银行（Bank of England）开始成立，它最早也是一家实行金本位制发钞的私人银行，1946年才被收归国有。1998年改革后，英格兰银行成为一家隶属于英国财政部的更加独立并具有金融监管职能的公共机构。相比瑞典、荷兰、英国、法国和德国，作为美国中央银行的美联储成立更晚一些，且一开始出现，即以“公私合营”的形式成立，恰恰是美国这一分权制衡民主政治的一个现实的制度设计的产物。各国独立中央银行系统的形成与发展，这本身体现了人类社会国家制度现代化过程的大趋势。正因为任何国家都需要有政府一样，任何市场经济都需要货币。如何发行和管理货币，正如一个政府如何征税，如何花钱一样，应该是成为一个现代国家立国的根本性的制度建构。

从美国历史上来看，在1776年美国独立战争胜利后，十多年间都没有统一的货币。在1785～1788年间，东部几个州开始铸造和发行自己的铜铸币。为了支付第一次独立战争的债务，美国国会也曾发行了纸币，叫做“大陆币”，并引致了恶性通货膨胀。美国建国初期的恶性通胀和政府滥征税，导致了美国1786年的谢斯起义（Shays Rebellion）。也正是由于谢斯起义，在1787年通过的《美国宪法》中，除了在第一条第八款规定国会控制税收外，还明确加了一个条款：国会负责“铸造货币，厘定国币和外币的价值，并确定度量衡的标准；制定关于伪造合众国证券和通货的罚则”；并在第一条第十款明确规定，任何州政府“不得铸造货币；不得发行信用券；不得将金银币以外的任何物品作为偿还债务的法定货币”。这样，美国宪法一开始就明确把征税权、铸币权和货币发行权完全掌控在美国联邦议会手中。接着，在1787年，美国联邦政府开始铸造和发行统一的铸币“富兰克林分币”。到1792年，美国国会通过了一项铸币法案，批准美国正式铸币，确定以元为标准单位，且定1美元等于100美分，并从1894开始在费城的铸币厂开始铸造金币和银币。到了十九世纪，美国西部的金矿被发现，出现了淘金热，接着美国又在乔治亚州、卡罗莱纳和旧金山等设置了金币铸造厂，一些私人公司和州也开始发行金币和金锭。但是，到美国内战（1861～1865）时期，战争引起了美国的货币危机，铸币被储藏起来，财政部开始印制美元钞票（Greenbacks），一些全国性的银行和州的地方银行也在金本位制和银本位并用的制度下印发纸币，结果导致纸币、非正式的代用币和仿制的钱币充斥市场。这一混乱状态一直到1878年银元生产的恢复（参Joe Cribb等铸《世界各国铸币史》，中译本，第580～590页，Glyn Davies, History of Money, University of Wales Press，第9章1870之后的美国货币史）。

为了管理货币，美国联邦政府实际上一开始就想成立一个“中央银行”。据记载，美国独立战争一结束，美国的第一任财政部部长亚历山大•汉密尔顿（Alexander Hamilton）就向国会提议成立一个全国性的银行，负责帮助美国各州发行债券，以逐步偿还独立战争时期所累积的政府债务。另外，汉密尔顿还认为，有个这样的银行，还可帮助保管财政部的存款及处理其他联邦政府机构财务上的收支。汉密尔顿的这个提议当时遭到了强烈反对。但是，汉密尔顿力排众议，终于于1791年在费城成功地建立了这样一个银行――合众国第一银行（The First Bank of the United States），但国会只批准第一银行经营20年。20年后，须再获得国会批准，该银行才能继续存在。美国第一银行也并不是现代意义上的中央银行，它实际上仍是一个私人性质的商业银行，与其他银行一样吸收储户的存款和发放商业贷款，且有70%的股权属于外国人，在当时这让很多美国人担心第一银行是欧洲金融家族控制美国的一个工具。故在1811年第一银行的20年经营期限到了之后，美国国会没有批准它继续存在，第一银行随即被迫关闭了（见王健，同上，第一章）。

在1812～1814期间爆发了第二次美英战争。为了打赢这场战争，美国政府花了大量军费，因而也背了大量战争负债，这使本来就很脆弱的联邦财政更加混乱不堪。当时，美国市场上合法的货币只有金银两种铸币，金银铸币又重又大，携带很不方便，民众纳税还债时只好选择地方银行发行的纸币。那一时期，美国的地方银行鱼龙混杂，管理不善，造成纸币泛滥，信用全无，面值大跌，形同废纸。为了整顿这一混乱的局面，更是为了支付政府欠下的战争负债，国会在1816年通过了建立第二合众国银行（The Second Bank of the United States）的法案，授予其为期20年的经营特许状。当年最激烈反对建立第一合众国银行的詹姆斯•麦迪逊（James Madison）此时已是美国第四任总统，为形势所迫，他也不得不签署了该法案。同年一个全国性的商业银行“合众国第二银行”成立。但第二银行仍然是一个全国性的私人商业银行，还不是一个现代意义上的中央银行。在当时美国第七任总统竞选中，安德鲁•杰克逊（Andrew Jackson）就反对第二银行，认为美国第二银行是一个精英机构，挟国际财阀集团之势，垄断金融业，牺牲普通社会民众的利益，偏袒东部制造业的发展。1833年，杰克逊当上总统后，兑现了自己的竞选承诺，把财政部的存款全部转移到州立银行，削弱了第二银行继续存在的理由。这种情况下，到了1836年第二银行的特许状在20年期限到期后，没有通过国会的审批，第二银行之后也只能以地方银行的身份继续经营了。

在20世纪30年代西方工业革命发生之后，美国经济迅速崛起，但经济和金融危机却不断发生，相继在1873、1884、1890、1893、尤其是1907年发生了大规模银行倒闭的金融危机。不断爆发的银行挤兑和破产乃至股市大跌的金融危机和经济危机，使美国工商界、金融界、学界乃至政界逐渐形成一些共识，大家觉得应该学英国和欧洲国家，成立一个统一的中央银行。在1907年，由参议院议员纳尔逊•奥尔德里奇（Nelson Aldrich）牵头，曾起草了一个《奥尔德里奇计划》的议会提案，建议成立一个美国中央银行，但遭到许多国会议员的反对。经过数年的讨论和争辩，成立中央银行的共识在美国各界逐渐形成。在1913年，在美国威尔逊（Thomas W. Wilson）总统的推动下，以《奥尔德里奇计划》为蓝本在国会通过了《联邦储备法案》，接着在1914年成立了由在华盛顿的联邦储备局（Federal Reserve Board）为政府机构并加上在12个城市设置的非盈利型联邦储备银行（the Federal Reserve Banks）所共同构成的美联储系统，简称美联储(FED)。

实际上，在1913美国国会通过《联邦储备法案》决定成立美联储之时，一些美国国会议员就表示对政府扩权的担忧。他们担心美联储会成为联邦政府过度干预经济活动、滥发货币的工具。实际上美联储系统在成立之初，其制度设计的初衷是美联储系统作为美国的中央银行，在制定货币政策的过程中拥有完全的独立性，不受总统和财政部影响。这一独立性在《联邦储备法案》中有一项明文规定：“美联储制定货币政策时不受包括总统在内的任何行政政府部门干预。”但是在美联储建立之初的几十年中，美联储的实际运行却受到白宫和财政部很大影响。之后，美国国会采取了一系列举措，支持美联储摆脱行政部门控制。