陈志武：如何从国有到民有？

来源：南风窗记者：赵灵敏

中国的国有资产改革开始于1980年代初，从最初的承包制、砸“三铁”，到后来的买断工龄、“从头再来”，再到国退民进、管理层收购(MBO)，国有资产和国有企业改革一直处于舆论的风口浪尖里，相关的争论和反思从未间断，并在2004年的“郎顾之争”中达到了高潮，最后甚至延伸为对改革开放的前途和合法性的探讨上。

而这一系列的讨论，多集中于国有、私有哪个更有效率,以及国有资产改革会否导致国有资产流失等方面。但如何从根本上落实缺位的全民资产名义“所有者”，一直是一个被避而不谈的问题。

2007年年末以来，耶鲁大学陈志武教授在多个场合呼吁把国有资产平分给老百姓，让国民分享改革开放的成果，以此增加老百姓的资产性收入来拉动内需，引起了社会的广泛关注。2008年8月，记者在北京就相关问题和陈教授做了交流。

国有资产改革的误区

《南风窗》：中国的国有资产改革已经进行了多年，您对这个领域的改革有何评价？

陈志武：过去30年的资产财富国有，总体效果是积极的。特别是跟印度相比，中国在社会财富主要集中在国家手里的情况下，能快速调动大量资源，集中发展工业产能、建设基础设施等等。但印度则处于两边都不靠的局面，他们既没有发达的资本市场把分散私有的资源调动、汇集起来，又没有资源的国有，所以，当印度想要快速发展基础设施、加快工业产能建设时，他们调动资源的能力没法跟中国比。因此，国有制对于后发展的中国实现快速赶超，曾起到积极的作用。

但是，到今天，国有制的民有化改革已经是不加快不行了。我们不能总是投资建厂、修路、盖大楼，而忽视消费，现在已经是工业产能严重过剩。现在阻碍经济增长的瓶颈是消费增长不足，而不是工业投资不足。过去我们总把“生产建设”跟经济发展等同起来，现在要改了，消费也是发展经济、甚至是更重要的促进经济发展的行为。

对于以前总处于温饱边缘的农业社会，生产能力低一直是经济发展的瓶颈，那种“发展经济等于扩大生产建设”的观念可以理解。但是，到今天，多谢工业革命，生产能力已不是问题，关键是到哪里找到更多的消费需求，以满足产能的扩张。

所以，过去是从效率的角度谈为什么要把国企民营化，但是，到今天，我们必须从财富的国有还是民有，谁更能促进国内消费需求增长、谁更能促进经济模式转型的角度来考虑下一步改革方向的问题。

在生产性资产民有的社会里，老百姓可以从两种渠道分享经济增长的好处，一是通过劳动工资的上涨，另一个是通过财产升值。这就是为什么尽管美国在1998~1999年间GDP增速只有4%左右，但整个经济和社会一片繁荣。可是，在中国只有GDP增速超过9%时，社会才能体验到繁荣，因为老百姓差不多只能通过工资的有限上涨分享经济增长的好处。

十七大报告中讲到要增加老百姓的财产性收入，政策意愿很好。只不过，在国有制之下，老百姓缺乏获得财产性收入的产权基础。因此，我认为，民有化改革是实现十七大提出的目标的根本性一步，也是必要的一步。

《南风窗》：那么民有化的必要性表现在哪里？

陈志武：表现在中国不能再靠投资、靠出口市场、靠扩大工业产能为进一步的增长提供动力。为了经济转型，最核心的改革之一是把国有资产的所有者落实，把全民所有制中的“所有者”请出来，让产权真正落实到具体的个人身上。也就是说，把国有产权通过“国民权益基金”股份的形式分给13亿公民，这样，让13亿公民都能通过基金股份参与国有企业的分红，并直接享受到国有资产的升值。只有在民有化改革之后，中国老百姓的消费增长才会更旺盛，国内需求的进一步增长才有了具体的财产基础。

《南风窗》：金融、石油、国防等行业的民有化还会牵涉国家安全和产油国战略的问题，但不进行民有化又难以提高效率，这个矛盾怎么解决？

陈志武：金融、石油、国防等行业掌握在私人手里会危及国家安全，我看不出来。拿石油业的情况来看，因为垄断的日子太好过，相关企业根本没有动力进行技术创新，也没有动力寻找替代能源，从长远讲，这使未来的国计民生更不安全了。在人类历史上，懒惰、不思进取所造成的损失远大于任何的有形损失，只不过人们看不到而已。

在工程机械行业，三一重工、中联重科都是民有、民营企业，所有者都是私人，他们有威胁国家安全吗？反倒是这些企业的不断创新，使中国工程机械业的国际竞争力越来越势不可挡。

在美国，国防这样和国家安全直接相关的产业，也完全掌握在私人企业手中。美国的国防采购，从战斗机到爱国者导弹，都是由政府向波音、洛克希德・马丁等私人企业采购的，甚至在伊拉克打仗的，都有私人保安公司承包许多本来由军队做的战务。没听说过这些企业有威胁美国国家安全的情况。私人企业在利益驱动下，效率更高，更好管理，这一点哪个行业都是如此。

私有化与民有化的经验教训

《南风窗》：谈到把国有资产分给全民，很多人会想到俄罗斯和东欧国家的私有化，及其所造成的寡头、失业增加等现象。在很多中国人的心里，私有化就是贫富分化和社会不公的代名词。您对此有何评价？

陈志武：俄罗斯的结局恰恰是私有化不彻底、权力不受制约所致。1992至1994年间，俄罗斯最初的私有化是政府给每个公民分发面额1万卢布的私有化券，凭证可购买企业股票或入股投资基金，也可有偿转让或出卖，数以千百万计的俄罗斯人成为了股民。

这之后，因为通货膨胀，一些民众为了生计出卖了私有化券，暴富者和经理们乘机廉价收买，私有化证券向他们手中集中。但这部分的比例不是很大，而且也因为当时的俄罗斯人对有价证券还没经验，以为这些东西没有什么价值、不值钱。

俄罗斯的私有化之所以广受诟病，问题主要出在1992~1994年私有化过程中，许多重点国企40%左右的股权继续由政府拥有，于是，这些企业在本质上继续是国有控股企业。到1996年时，这些企业财务危机又出现。

当时，俄罗斯面临总统选举，叶利钦要连任，而此时经济形势不好，企业普遍经营不善，政府的财政收入很少。政府想的解困办法就是“以债换股”，也就是，让一些个人给国有企业贷款，同时由国有股份作为担保：如果企业在几年内不能还贷，放贷的个人就自然接手国有股份、成为企业的所有者。在实际操作上，虽然也有招投标，但内部交易严重。

少数人放贷给企业后，再和企业管理者合谋造成企业的经营不善，无力还贷，从效果上迫使大量国有企业以极低的价格落到了私人手中，由此产生了一些财富寡头。这种做法有点像国内前几年搞的国企MBO。

所以，俄罗斯出现的财富寡头不是私有化券所致，而是后来的“以债换股”、当初私有化不彻底所致。

而捷克的情况就不同。捷克也是发行私有化券，将所有国有资产平分给国民，公民可以直接购买公有企业股份，也可以向投资基金投入私有化券，成为基金股东。

基金用私有化券购买企业股份，获取投资回报，然后再向投入私有化券的公民分红。投资基金成为了企业的大股东，这样一来，就解决了企业股权过于分散的局面。捷克的私有化很彻底，没有留下国有股份，也就没有留下任何诸如“以债换股 ”的后遗症。在捷克，私有化后，并没造就俄罗斯那样的寡头。私有化转轨完成以后，捷克成为继波兰之后第二个经济复苏的东欧国家。

中国目前的公有制在现实层面常常成为少数人控制社会资源、进行权钱交易、明目张胆瓜分国有资产的借口。理论上，人民名义是所有者，实际上根本无法行使所有者的权利，既没有对国有资产的使用、管理和分配的发言权和监督权，也无法从国有资产的增值中获利。到今天，还是连一份国有资产清单都没有，更不用说有经独立审计公司审计过的国有企业财务报表，给老百姓看。

所以，我所说的不是传统意义上的私有化，而是要将国有企业“全民所有制”中的“全民”作为财产所有者的身份落实。以前，“全民所有制”中的所有者缺位，或说是虚的。

现在，我们应该探讨将国有资产股份注入一个个“国民权益基金”的问题，然后，把这些基金股份均分到13亿公民手中，让他们明确成为这些国有资产的所有者，并允许他们自由交易这些“国民权益基金”股份。这实际上是实现真正的“全民所有制”，让每个人都成为有产者。这是民有化。

民有化的推进条件

《南风窗》：中国现在推进民有化条件成熟么？

陈志武：中国今天要搞民有化，相对要比当初俄罗斯、捷克的条件成熟很多。俄罗斯、捷克的老百姓当时对股票、债券、基金股份的价值完全没有认识，也没有任何实际操作经验。我1986年在国防科技大学工作，当时学校强制教师每月买国库券，工资的一部分直接以国库券的形式发放。我当时对有价证券毫无认识，认为它没有价值，等同废纸，所以随手就给了别人。我当时对国库券的认识和态度大概和俄罗斯、捷克的人们对私有化券的认识和态度差不多。

但现在，中国的情况不同了，中国老百姓全民炒股，基金账户有一亿多，大家对股票、基金等有价证券的认识已经比较充分，市场监管的问题虽然很多，但监管架构已经具备，也有近18年的经验。要搞民有化，中国人比当初的俄罗斯人、东欧人有经验得多，至少不会出现拿民有化基金股份换酒喝的情况。

《南风窗》：目前中国如果进行大规模的民有化，其中的腐败和权钱交易问题怎么解决？政治改革和民有化是否存在先后的问题？

陈志武：在一个缺乏对权力进行民主监督的社会里，才更需要民有化，让缺乏制约的政府权力没有腐败的资产基础。

因为民有化不仅仅是一个经济问题，也可以在政治上起到制约政府权力的效果。国有制让人民从属于政府权力，而民有制则有利于对政府权力制约体系的建立，因为大部分人有了财产特别是资产性财富后，会增加中产阶级的规模，人们实现自己财产价值的愿望会更强烈，权利意识会增强，会更理直气壮地对权力进行监督和质疑。

因此，在目前政治体制改革难有根本突破的前提下，进行民有化改革或许能从另一个角度提升中国的民主。

《南风窗》：罗马俱乐部在几年前曾经出过一本书《私有化的局限》，认为私有化是件好事，但有局限，推行私有化要趋利避害。在您看来，私有化的边界和局限是什么？是不是私有化的程度越高就越好？

陈志武：对一个国家，私有和公有的边界到底应该在哪里，取决于以下因素：

首先是这个国家的制度架构，是否有高水平的民主，司法是否独立。这些方面的实现程度越高，对公有制的支持程度就越高，因国有制带来的委托代理成本会越低，公有制的边界就越宽些。只有当公民对国有资产的占有、使用、处置拥有充分的监督权力时，委托代理成本才可能降低。这就对政治的民主化程度提出了很高的要求。

其次是人口的多少。新加坡、瑞典、丹麦这样的小国可以搞公有制，因为这些社会的人口才几百万，同质化程度很高，使管理者和人民之间的信息不对称程度相对较低，减少委托代理过程中的道德风险。

而像中国这样有13亿人口的大国，国企资产管理的复杂程度超过人们的想象，委托代理成本远胜过公有制能带来的任何好处。当然，一个办法是建立庞大的官僚体系来管理13亿人的公有资产，但官僚体制人数多，在信息和资源上占有优势后，不仅道德风险会出奇地高，而且让老百姓在博弈中处于劣势。

再次是跟一国的发达程度、发展阶段有关。在中国需要高速工业化、需要建立庞大的基础设施网络时期，经济靠投资驱动，那时，国有经济的比重可以高些，这有利于资源的集中投资，有利于快速工业化。但是，一旦工业化发展成熟、甚至出现产能过剩，国有资产比重太高，反而会切断经济增长对社会能产生的财富效应、阻碍国内居民消费的增长，不利于经济模式从投资驱动到消费驱动的转型。因此，工业化了的社会里，国有经济的比重必须降低，其边界应该变窄，否则，会阻碍进一步的发展。

国民权益基金的操作

《南风窗》：今年以来，您多次提到了民有化的重要性。那么在操作层面，在如何将国有资产民有化的具体做法上，您有何设想？

陈志武：用人均一份的改革模式，公平、透明，最大限度地杜绝权钱交易。

理论上具体做法是：由150家左右的央企组成国家层面的国民权益基金，31个省、自治区、直辖市也各自成立基于当地国企产权的国民权益基金，包括各辖区的国有资产。这样全国就有32个国民权益基金同时存在。

然后，给全体国民每人同等份额的国民权益券，由国民自愿决定愿花多少价钱、去购买其他人的国民权益基金的股份。当然，可能或有很多人选择买全国、广东、上海等发达地区的公民权益基金股份，也可能会有人去买新疆、山西等地的能源矿产公民权益基金股份，那么这些地方国民权益基金的股价就会上涨。这样就会形成竞争的局面，价格低的国民权益基金就会想方设法提高经营水平和效益。

2006年底，国有企业净资产总值约13万亿元，人均大概1万元，如果按目前GDP的增速10%计，每人每年就有财产性收益1000元，一个三口之家就会增加3000元左右的现金流，这对拉动内需肯定有很大的帮助。

问题的关键是，老百姓过去基本只有工资这条单一渠道分享经济发展的好处。现在是通过民有化改革、放开资产升值这条分享经济增长好处的渠道的时候了，这是从根本上解放民间消费的改革。另外，国有制经济必然靠投资、靠出口驱动增长，而如果要依赖国内居民消费驱动增长，就必须先把资产产权民有化。

现在，民有化改革只是时机的选择问题了。