周其仁：改革仍属于半拉子工程

本文是周其仁教授2014年5月11日晚，在北大国家发展研究院BiMBA为MBA同学特别开设的“国家发展系列讲座”上的发言：

《中国为什么要全面改革》这个题目是举办者提出来的，比较大，但是我要讲的蛮简单。

因为就这么三个层次，第一个层次是对这个题目直接回答，为什么还要改革，就是改革没有完，没有完到什么程度呢？我们1978年以来的改革开放从制度变化来看，成就很巨大，但还是有“半拉子”工程。很大的一个楼，样子是有了，但是在一些关键的部位还没有弄懂，这是第一个层次，对今天讨论问题的一个判断。

第二个层次是把这个问题反过来，不改行不行？难度很大，改了30多年，很多的地方还没有完成，干脆不改了，能不能应付得下去，这里边有一些思考。

第三个是讨论一下如何要进一步改，会面临哪些问题，这个改革就是说改革的逻辑，主要是这么三个问题。

我先讲讲怎么样来看现在这个改革的“半拉子”工程。因为我们说改革持续时间已经是蛮长的了，从1978年到现在已经三十多年过去了，计划经济也没有搞这么长时间，1958年有点乱，一直到1978年也就是二十年，二十年形成的体制改了30多年，还在改，这本身就是一个问题。

值得反思的一个农村制度陷阱

我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈，为什么我们这三十多年的改革还是未完成的工程？我们先讲讲这个农用地，这是中国改革最早发生的一个领域，实际上三中全会之前，内蒙等各个地方已经开始发生变革，从原来的集体耕作，慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制，这是跟十一届三中全会差不多同时发生的，实际上可能还早一点。按道理说从观念上这已经没有太大争论了，家庭联产承包责任制，已经成了农村的基本经济制度，不但有当年的文件，也有2002年中华人民共和国的土地改革承包法，也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件，无论是十一届三中全会，还是十八届三中全会，讲到这个问题，就是要坚持这套流程的基本生产制度。

但是仔细去观察，就是在农用地方面，用来种田那块地，这里边还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢？就是说农民家庭人口变了以后，这个地要不要调整？这听起来是很小的一件事情，但是很大的一个困扰，为什么我们大家困扰呢？因为农民家庭人口在变，而且不同家庭人口变化趋势不一致，有的儿子娶媳妇儿进来，有的是女儿要嫁出去，老人家走……方向也不一定是一致的。所以有的家庭人口会增加，有的家庭人口会减少。人口变动，土地要不要调整？你要调的话，所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变，会有什么后果呢？有一个今天来看或是说从将来来看的后果，土地怎么样转出去？好几亿人出去打工了，农业土地应该可以通过转包形成较大的规模，那么你要签约，这个约算不算数？从期限来看我们的改革已经很配套，一开始叫做十年不变，十五年不变，三十年不变。2008年三中全会写了叫做长久不变，长久不变的期限内，农民的土地是不是可以自由的流转？是不是可以签约给别人去种？这些制度障碍没有变。但是签约不管用啊，这涉及到人口变动要不要调整的问题。

我们城里人不太知道有这个问题的存在，但这是一个非常深的一个农村制度陷阱。

中国五千年文明，三千年农业文明，有文字的，从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地，这个制度从哪来的？集体制度不能退出来，生在这个地方，所有人天生就是这块地的产物，老子的土地进了社，儿子就是社员，儿子的儿子也是社员。1986年，1987年，1988年，在贵州、遵义等地就做了不调地的试点，因为看到农民家庭不断要调地影响农民投资土地。固定地后，人就会好好的在土地上投资，上农家肥，保持地力，所以有增人不增地，减人不减地这个改革试点，这个试点在当地虽然很困难，但是坚持下来了。2000年我还专门回去看了一次，当年在湄潭做过调查，坚持25年，就是增人不增地，减人不减地，大家问增加人口多的农民家庭怎么办？现在来看这个制度起到了一个作用，就是人往外面走，当地有几十万的荒山荒坡，如果土地不再分，人们就会过度依赖在这个土地上，人口多了，劳动力就会往荒山荒破去努力，所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的，但是还是有出去经商的。

仔细看看相关法律，比如说农村实行农民自治，村庄自治，我们镇上的政府机关到乡镇这一级，再往下的行政村是村民自治写进宪法，第一条就是土地制度，村民自治，村民同意就要照办。土地怎么承包，很多农民说我要调地，那就调，不是每年调也是隔几年调一次，所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法，增人不增地，减人不减地，家庭土地承包的边界是清晰的，长久的，有利于进一步市场化契约。还有一些误区认为这个边界应该是变动的，那么对进一步发展带来好处问题，但你农民敢不敢对土地进行投资？投资了过两年这个村里说要重新调地你怎么应付？所以从这个角度来看我们最早改革的领域――农业用地里头有很多的问题没有解决。

农村集体用地一直存在制度歧视

农村、城市还有一块地叫做建设用地，这个问题就很大。今天无论是上访还是什么等等刺激人感官的新闻，都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化，城市化搞建设，这些土地就是专门来搞建设，这是所有国家都会发生过的一个过程，为什么在我们这里改革了三十多年，这块地怎么利用还没有搞好。关键是一部分改了，一部分没有改。

改革的部分是1987年，1988年全国人大通过的立法。原来的土地，包括国有土地，公有制，那个时代下认为土地是不能随便改的，土地买卖，土地租赁，似乎种地要引起严重的社会问题。所以我们在1988年之前的宪法、土地管理法、刑法都是制止土地流转，但这样的规定为我们改革开放引起了一个摩擦。因为外商来，得给人家拨一块地啊，人家不是国有企业，外商来落地，要办厂。所以当时就围绕着这个问题做了很多的试验和调查，参照了很多。最后一个办法所有权不能买卖，不能租赁，不能转让。但是土地的使用权可以买卖，可以转让。

但是，全国人大在改这么一个重要的法律的时候，大家去看1988年的宪法修正，前面写中华人民共和国的土地所有权不得买卖，不得租赁。但是后面加的一个，土地的使用权可以依法转让。这是1988年宪法里写进去的，什么土地的使用权可以转让呢，没有讲。那么中华人民共和国就两种地，一种是城市的国有土地，一种是农民的集体土地。宪法这个原则从字面上来讲这两种土地的使用权都可以转让才对。但是，当时宪法里写上一句话叫做可以依法转让。那个法在当地是没有的，宪法原则通过，然后组织起草，然后1990年才把这部土地转让的细则和规定出台，出台了以后变成了城市国有土地转让，集体的土地没有讲，也没有相应的立法。那么你到广东珠三角看实际情况，港商、台资、外资来的时候，既占了城市的国有土地，也占了相当一部分农村的，集体的。你到南海看，相当一部分的地都是农村用地，港商一来了就用，但是我们上层建筑给了法律空间的时候，仅仅给了城市土地的使用权，没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。

第二条我们已有的城市建设用地用完了，要扩大，这些年工业增长很快，城市扩张很快，怎么办？怎么就扩大这个土地。我们改了30年，这一点上没有改，就是征地的办法。政府有权，为了公共利益可以征用农村集体用地。不是公共利益，商业的，比如批块地建高尔夫球场，不是农业用途，修一个写字楼，搞一个商场，搞一批商品化的住宅这都不是农业用途啊，是不是为了符合工业利益可以征地呢，没有很好的司法解释。但是实践当中全部是用征地解决，这个一个强制性的，不是你不愿意不行，愿意就行的，这个规定是政府有权征，政府决定怎么赔偿。那么早年政府的财力也有限，为了让政府有限的财力可以搞更多的国家基础设施，搞公共设施，所以我们早年的立法是倾斜的，向城市倾斜的。怎么表述的呢，政府征一块农民的地，怎么补偿，你这块土地原用途产生的收益，我们过去三年的收益的平均值不超过20倍，1999年土地法就是这个，这个不能怪地方政府，不超过20倍，上限发给你，下限是多少不知道，这个变成了什么呢，今天在法律框架下我们地方政府就可以一手到农民那里去征地，另外一手向市场竞拍。这种情况持续发展形成了一个今天叫做所谓的土地财政，其实不止财政，这块地拿来押给银行，从银行贷款。

这个一方面我们城市的基础建设突飞猛进，但是另外是很大程度上是对不起农民。造成了很多的矛盾都是从制度性的安排里面来的，最大的麻烦是什么呢，最大的麻烦是农民看着政府把他的农用地变成商业用地，看着地价涨起来，农民慢慢会理解这个现象，尤其是后进城市的农民率先影响。他想为什么我不能分享到一部分呢？所以就开始闹，就开始要求提高补偿。当然我们的国家法律在这个方面做过一些调整，从原来不得高于20倍，后来变成30倍，后来超过30倍经过国务院的调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变，商业用途允许农民作为土地的所有者，把土地作为要素拿出来，参加市场活动，我们一直没有开这个口，那么你不开这个口，经济有这个需要，我们就冒出很多的法律以外的边界现象。城市周围一个城中村，城乡都接受，农家乐，集体土地，盖一些设施，主要做城里人的生意。

再往下第三步是争议非常大的小产权房，这些土地上盖，但是卖给城里人，或者是长期租给城里人，这个就变成了现在的乱象的事情，我们的首都天子脚下，周围的小产权房是没多远就可以看见，我们在北京大学骑自行车，三十分钟之内必有小产权房。

那里边还有更敏感的一块，集体的建设用地有一块是老乡的宅基地。那说到宅基地，这条线就更长了，按照正统的经济理论，生产资料是公有制，消费是不应该搞公有制啊。宅基地是生产制还是消费制啊，过去划分是消费制，所以宅基地一直是农民的私人财产。我们什么时候宣布把这块地说成是集体的地呢，是1961年搞人民公社的时候，当时提出来，毛主席最后修订，当时八届十中全会批的，通过这个文件，里面突然冒出一条生产的所有土地，包括山林、宅基地等等的都是国有的土地，不得买卖，不得租赁，不得转让。突然冒出这么一条，同样这个文件在后面的条文里面又提到了一条，农民的房子，宅基地上盖的房子是农民的私人财产，可以买卖，可以租赁，可以赠送。如果要买卖找一个第三方做中间人，就可以根据契约，根据市价完成交易。

以前的房子是可以转手的，房子和地是连在一起的，要转房子，底下的地就跟着走了，后来包括文化革命期间，农村很多房屋带转制，怎么转，就贴一个房屋的转手合同，好像没有底下这块地。事实上是连在一起的，我们上层建筑里面提供的游戏规则，实际上是天天制造一些麻烦，房屋转了，地怎么办？甲方知道没有地，都是悬空式，我的房子卖给你，大家同意，拿过去，底下那块地怎么办？好的地方给你办过户，房子过了，土地也跟着过去。有一些地方很麻烦，老乡就房子自由再买卖，底下那块地是封死的。这是讲过去。

等到城市土地市场一起来，这件事变了，城市地价慢慢往上涨，那么那些首先靠近中心城市的，靠近高地价地区的宅基地，他的相对价格已经发生变化了，总有人因为这个价格发生了变化，就做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间，没有让这个反映可以顺着合法的通道来完成，这里就派生了很多的概念问题。所以你说有多复杂，不就是一块地吗，全世界城市化，工业化都用到土地，一部分土地要转用的。事实上搞一些农业用地，总有一些拿出来盖厂房，盖城市，可是我们的框架下变成了一个及其复杂的问题，