张曙光：决策权的配置与决策方式的变迁―中国农村问题的系统性思考

张曙光（中国社会科学院研究员、中国天则经济研究所所长、教授）

时间：3月26日晚6：30

地点：法学楼一层模拟法庭

改革开放以来，中国的城乡经济都显示出一片繁荣景象。但我想强调一点，我们所看到的繁荣，大都是都市的繁华。其实，中国的农村，不少出现了经济萎缩的状况。如果光从大城市来看，中国同外国大多数国家没有太大区别，但是，中国自己本身城乡之间的差距太明显了。如果以上总的判断不错的话，那我希望以下来和在座的各位探讨一下内在的原因。主要是关于公共决策方面的研究，至于对策，那需要更进一步的研究。我觉得对于中国农村问题的研究，从公共决策权的配置与决策方式入手，是非常有趣的事情。

中国号称有9亿农民，人数显得过多，农民是典型的弱势群体，其自主性、自觉性是最弱的。农民的权益经常受到侵害。目前关于“三农”的问题研究的文章非常多，但我觉得大多数都没有说到点子上，没有很强的理论支持，基本上提不出什么好的对策。我今天之所以还要来讨论农民问题，是因为我觉得有从理论上进行说明的必要。这就是从概括公共决策入手，然后和在座的大家讨论三个问题：

1、农地制度和集体地权受限制；2、国家在农村进行双重垄断、对金融市场进行全面管制、对农民严重歧视；3、公共决策和农民负担问题。

先作一点理论回顾。现在大家都时兴讲制度，这是人们长期互动学习得到的结果，说明目前对制度的研究加深，对制度普遍引起关注。我个人觉得，制度是我们为了达到某个目的而设置的东西。它是用来影响人们的性为准则。制度里面有一个重要的因素，那就是公共决策。公共决策对于社会来说是很需要的，有重要的意义。但是在很多情况下，它和私人决策互相混淆，有些时候，它侵蚀和取消了私人决策。但是私人决策是更加重要的，在某些情况下，只能有私人决策。这种决策必须由个人化实行，规定某些东西可以做，这样的规定往往更有利和更有效。必须给个人决策以充分的空间，让它自由发展。

公共决策和私人决策各有不同的产权和排他性。私人决策有独立的产权，完全是一种单独决策，个体可以得到全部收益。但是相应的也要承担责任。公共决策是建立在非排他性上的，它由集体意志作出，理论上要求符合一定程序，这就是公共决策过程。比如说某项决议需要三分之二通过，某项决定需要一致同意，某个人的被选举需要大多数票数通过。所以看来，公共决策和私人决策的建立基础是不同的。

公共决策和私人决策还有明显的差异。私人决策一般不牵涉到选票问题，个人的喜好问题。因此能更充分地满足和表达个人意志。但是公共决策却是建立在一整套的程序上面的东西。它需要整合众多人的喜好和意志，如果不能的话，就不能达成一致。当然，公共决策也有集体人格化的可能，个人意志在其中起一定作用，但一般不会起决定作用，除非其个人意志与集体意志一致。

另外，在私人决策中，私人收益与成本收益是一致的，但是公共决策却不是这样。往往有这样的情况，作出公共决策的主体承担成本，不一定有收益。或者作出公共决策的主体承担过多的责任，但是收益不大。所以说，在公共决策过程中，执行成本一般很高。

而且要特别指出的是，公共决策和私人决策有些似乎是很相似的东西，但是仔细一研究，还是有区别。私人决策不一定是个人决策，比如，私人企业之间的决策，在这种决策过程中，有的只是支配关系，比如说公司员工得听总裁的，这里面有服从和被服从的关系。但是在公共决策中，只是强制关系。之所以私人决策有这样的支配关系，是因为人与人之间是基于平等交易的基础上，大家都是法律上的主体。公共决策却不是这样的。举一个很明显的例子。在公司企业中，个人有退股的自由，个人可以辞职，老板也可以开除员工。但是在公共决策中却是不可以的，作为下属的一员，你只能抱怨，但是不能拒绝作出行政行为，或者对上面的规定不执行。此外，私人决策中很少有委托代理关系，公共决策中有清楚的委托关系。私人决策建立在这样的市场竞争之上，它就比公共决策缺少很多的严格限制关系。

如果从对象的角度来考虑，公共决策和私人决策的区分最为明显。所谓公共决策，它会产生政府的自然垄断，形成对公共资源的漠视和疏于管理。在实际生活中，私人决策和公共决策往往混淆。私人决策往往被加上政府管制，自然垄断强加上价格要求。这样，客观上造成强化竞争性和公共性，或弱化了竞争性和公共性。

下面将讲到金融投资，所以这里需要先指出，公共产品的供给和间接融资是有区别的，请大家注意。

我们从公共决策的角度把农村中存在的问题串起来，以下的报告将是这次的主体，相信对大家会有新的启发。

1、公共地权、受限制公共地权、私人地权

从历史上看，人类社会从狩猎时代进入游牧时代，再到农业时代，这是从无限制的公有制到有限的公有制，再到私有制的过程，这是一个漫长的过程。井田制是这个过程中作为划分形式的重要的分水岭。在实行井田制之前，中国实行的是无限制的公有制，在井田制实行过程中，选择的是有限的公有制。在这之后，实行的是私有制。大家看井字中间是一个口，旁边围绕着好多的口。中间的口代表着公田，旁边则代表这私田。在变法之前，没有确认井田制度，秦是很弱的。那是天下分争，列强环视。后来为什么秦获得了胜利，统一了全中国呢？这正是因为秦的制度在当时是最优越的，它在制度上已经得胜。在变法过程中，奖励耕地起到了很大的促进作用。后来中国绵延两千年，基本如此。这个过程是历史的进化过程。当然，这之间也有过倒退的时候。比如说，在解放后，一直到合作化开始，就是私人决策消解而公共决策取代之的过程。在实行农业合作组织时，私人决策还有一定的空间，在当时，占有土地者可以获得分红，虽然当时也有不少的限制。到了实行高级社的时侯，农民完全没了自主权和自决权。到了全国公社化的时候，我国的农民连到个人生活都成了公共决策的牺牲品，一起劳动，一起在大食堂吃饭。吃穿住行都得到管制，有一定的配额供给，同时还可能有一定的票据并存。到了改革开放以后，个人决策才逐渐得到恢复和确立，农村联产承包责任制正是私人决策得到确立的体现。“交够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”正是说私人决策。

现在需要分析目前的农地政策。现在有什么农地政策？现在纵览中央发给地方的这么多年的文件政策，其主要内容包括：①土地承包三十年不变；②大的不动，小的调整；③增人不增地，减人不减地；④规模经营。农地政策中有个根本问题，每一个农户是集体中的成员，他是靠着成员的身份来承包一片土地的。由此看来，人身权只是靠身份来获得的。另外，靠的是债权，可以承包。在规定的五种权利中，农民也可以由于土地要素的加入，智力要素的加入等，相应地得到一些收入。但是，以上五权体现的物权并不完整，这种看起来人人都有份的土地，在名义上农民是土地的所有者，他不能对土地随便进行买卖，或者在其上面建造楼房，因此他所有的只是使用权而已，即对土地有一定的支配关系，和获得一定收益。但实际上土地的所有者是国家，因为我国实行的是国家土地所有，国家有权对土地进行划拨、征用，有权对某一片土地进行大的长远的规划，明显看出国家是土地的所有者。对于这个问题，一个是有没有土地的问题，另一个是你能不能处置土地的问题，后者是消极的，而前者是积极的。

因此“三十年不变”这个中央的土地政策值得怀疑。曾经有一份权威的调查表明，这种政策的设想与所要求的结果并不相同。在农村中，土地被作出大的调整占了30％左右，而一点也没有作出调整的占百分之十几。而且我们来看一看在土地调整中是谁说了算的问题。根据调查表明，中央说了算的20％，当地政府几乎都作出了相应的调整，而农民一点话都说不上。

从名义上看，中央是在使土地经营合法化，在过去发布的文件中说到，如果经过了农村集体讨论，上报乡党委同意，村对于土地的分配可以有自己的调整方案。也就是说，现实结果与中央规定的文件是有很大的出入的，因为当地政府这一层和乡村这一层都按照自己的利益作出了相对独立的调整。而且我认为，下面政府对中央文件贯彻得并不够，中国的情况一向也是如此。中央的文件政策在农村难以执行，在这种情况下，私人决策并不完整，农民并不能按照他们自己的意愿行事，他们所作的行为往往受到乡村干部的限制，这正是因为公共政策是建立在集体意志之上的。在实际生活中，《半月谈》等杂志报刊常常报道，即使农民想种什么，也有不得他们，往往由当地的领导说了算。媒体上不是常常报道当地干部让农民把地里的庄稼拔掉，改种其他经济作物的事情吗？因为每一任官员在当地就职的时候，都希望显示自己的政绩，而后获得升迁的机会，在这种心理的驱动下，他们可能会作出要求本乡要种植一万亩某种经济作物的工程项目。这里面的深层原因是，在公共决策中，对集体地权作出决定，集体地权的代理人必然想体现出自己的权力。上一级政府想制止这种行为，也是制止不了的。因为上面政府还需要他们去执行中央文件中的规定，没有他们是不行的，有些时候也不能过于惩罚他们。“三十年不变”，原意是想减少当地政府对农民乱来，但是在实际执行过程中，并没有体现出很大的价值。乡村干部让你干什么，农民就得干什么。农村作为一个基层的自治组织，村长、村委书记有这么大的权力，实在是很奇怪的事情。在某些媒体上甚至用了“一手遮天”这个词来形容他们，也有的称他们为“土皇帝”，说什么“天高皇帝远”，还说什么“县官不如现管”。农村之所以实行的是集体决策，农村干部之所以能够胡来，这是有一定根据的，也是限制不了的。大家知道，如果光是外来的约束，这种约束必然是无力的，因为这种约束内部缺少相互的制衡。这样使得农村产生一系列问题。这些问题其实是农村的重大问题。中央政府在这件事上也是犯难的。至于说到“穷山恶水出刁民”，某地村风不好，某区农民冥顽不化，他们拒交公粮，不缴水电费，而乡村干部不让其小孩上学，这是很普遍的事情。

从公共决策的角度来看，现在所实行的土地所有权更多的是集体所有制，这很象过去在地主和佃农之间体现的租佃制，但是其实并不相同。在租佃制中，对于选择地，农民有很大的自由。比如说，农民可以选种哪一个地主家的地，可以选择逐月交租或逐年交租的方式，也可以和地主合种取得分成，或者选择土地厚薄来租种。但是在现在的政策规定下，即使一个农民不想种地，他想去经商或者打工，或者出国，或者游荡，他也得上交各种关于土地的税费。所以说，在现在实行的土地所有制中，一个农民并没有选择的自由。现在你能选择什么？从农户本身角度来看，他一点选择的余地都没有，他不可能到另外一个村、乡这样的集体去租地耕种，除非是进行大的承包种植。这些正是公共决策之下的东西，是完全的公共决策，也是中央政府参与的东西，代理人只是认为对于土地的承包费用是可以改变的，比如说是增加还是减少，但是对于是否能够自由租种土地，答案是否定的，也是不可改变的。公共决策一旦形成，即使及时发现，也是不能及时作出统一调整和排除的。在第一轮分田计划中，是按人口平均分配的，随着时光的流逝，有些家庭人口增加了，他们便强力要求重新分配土地，而户口不变或减少的农户，他们为了自己的利益，并不乐于重新分配。这就是和租佃制的不同。即使在过去的分成租约中，地主也要参加劳动，当然农民也得听地主的指挥。但是在现在，国家是不参与土地的耕种的，但是他们所收的费税还是很高，明显高于过去的“十税一”，这也是一种很严厉的剥削。农民如果觉得土地租金过高，在过去他还可以选择别的地主，接受那一家地主的剥削，但现在他不能选择。现在名义上是“长期”、“不变”，其实除了对农村的三项提留外，还有很多种费用需要农民上交，几乎可以说多如牛毛，甚至比以往政府的税费还要高。农民的负担越来越重。