李曙光：破产制度供给与结构性改革

2015年的中央经济工作会议提出，要“引领经济发展新常态，要努力实现多方面工作重点转变。推动经济发展，要更加注重提高发展质量和效益。稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革”，“要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理”，“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩”。

中央经济工作会议第一次把供给侧结构性改革与实施市场化破产程序提到了议事日程。供给侧结构性改革的核心是对市场进行结构性调整，去产能、去负债、去杠杆、去库存，焕发市场的内在动力，优化劳动力、土地、资本和技术的配置，使国家顺利度过“三期叠加”阶段，推动经济长期发展。

需要强调的是，经济改革的推动力最终来自好的制度及其实施，经济发展中的矛盾及问题的解决必须在制度变革中寻找，供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。这些制度包括新的财税制度、金融制度、户籍制度、生育制度、农地流转制度、养老制度等激活市场要素的一系列市场经济法治制度。在这些制度中，又以市场化的破产制度最为重要，是治愈当前经济肿瘤的一剂治本良方。

破产法对供给侧结构改革的重要性

在所有的市场制度供给中，破产制度是最重要的制度，资源的市场配置、公平竞争与优胜劣汰，都以破产制度为核心。没有以破产制度为核心的市场退出机制，给市场带来的最大后果是――信用垃圾的累积，信用血管的堵塞，以致交易费用高昂，交易主体没有稳定预期以及市场的主要输血者――债权人利益得不到保障。

信用是完成资源配置与市场交易的基本前提。没有信用便没有市场。

在单纯依靠需求发展经济的时代，在资源配置与市场交易中起主要作用的是政府，政府信用成为市场信用与交易的基石。与任何组织与庞大财团相比，政府在公信力上都具有无与伦比的优势，然而这种信用优势放在市场交易中就是一把双刃剑，即政府不仅要扮演市场交易的裁判角色，也要扮演市场交易的背书角色。在经济上行时，因为政府信用度高，政府干预下的投融资和经营活动都较为顺畅，可以加速推动产业与经济的发展；而在经济下行时，所有的市场主体都向政府伸出求助之手，即便经营难以为继、资产负债严重的企业也希望在政府信用的庇护下继续苟延残喘，这使得市场公平竞争与信用交易的讯号紊乱，市场无法出清，以致资源配置倒配错配乱配现象叠生，由此产生一批无商业信用的市场垃圾，滥用政府信用产生的市场信用垃圾拖慢了整个经济运转的速度，让市场难以凭借良性的竞争推进经济发展与解决结构问题，市场无法提供稳定的可以重复的交易预期。

另外一种信用垃圾与政府信用无关，主要来自民间借贷模式。当前，诸多民间借贷模式类似于“庞氏骗局”，借贷资金仅仅停留在借贷市场空转，一旦形成会如黑洞一样吸引众多资金聚集，让投资者深陷“利滚利”的游戏难以退出。这种民间信用垃圾同样和单纯依靠需求侧的经济发展模式息息相关，这一点将在下文展开讨论。

要种庄稼，先去杂草。在当前环境下，如果想让市场在资源配置中起决定性作用，公平竞争、诚信交易进入良性循环，当务之急便是清除市场信用垃圾，无论它们是来自政府信用还是民间信用，如果无法建立有信用的市场环境，一切供给侧的改革都会受阻。而清除的办法就是供给积极的市场退出机制，让破坏市场信用链条的经营者交易者及时退场。

“僵尸企业”的经济学与法学标准

从政策面来说，“僵尸企业”是指已停产或半停产、连年亏损、资不抵债、靠银行续贷或政府补贴维持经营，应该破产清算但又没有破产清算的企业。这些企业以国有企业为主，它们或以吸食银行贷款和政府资金为生，或以逃避债务、苟延残喘为务，它们留在市场之中，不仅会扰乱市场交易秩序，持续生产信用垃圾，对经济结构与产能过剩行业的调整产生影响，影响金融体系的下一步改革，而且还会制约经济增长和经济转型。

上世纪90年代初，日本股市和房市暴跌导致银行不良债权激增，日本政府努力通过追加贷款和财政输血暂时缓解不良债权问题，使欠债公司免于被迫裁员，但结果是本应退出市场的大量僵尸企业存活下来。政府财政支出大部分投向了几乎无增长空间的领域。最后拖累日本经济20年，发展一直停滞不前。

从资本经济学上来说，所谓的“僵尸企业”是指那些亏损严重、产品没有市场、负债比高、每股收益连续三年为负数的企业。

按照这一量化指标，我们在沪深两市的上市公司有多达266家为僵尸企业，比例占到上市公司总数的10％，这些企业2015年三季度末负债总额合计高达1.6万亿元，2012年－2014年从资本市场募集资金高达2500亿元，获得政府补助356亿元。

在法学上的标准，我们认为僵尸企业就是那些丧失偿付能力，不能清偿到期债务，已经具备破产原因，达到破产法规定的申请破产的条件，但依靠借贷或补贴尚在持续运营的企业。

这些“僵尸企业”若不能及时退出市场，就会继续衍生大量信用垃圾，误导投资者与交易对手方，怂恿投机赌博，扭曲市场价格信号，污染正常的商业交易市场，使市场丧失资源配置功能。

破产法对处理僵尸企业的有效性

市场经济运行所需要的法律结构由三部分构成：市场准入法、市场运行法和市场退出法。市场准入法通过对市场主体资质的规范保证参与市场竞争的主体的基本信用形式；市场运行法界定市场竞争的行为规则；市场退出法就是破产法，解决的是市场主体遭遇竞争失败的时候如何以对整个经济伤害最小的方式退出市场或者实现重生的问题。这三个层次的法律制度构建起一个市场经济的信用平台。破产在经济上的本质是债务人对一个或多个（通常是多个）债权人不能清偿的状态（default），是正常的市场信用出现问题的状态，破产法律制度正是通过对这一问题的处理，恢复受到破坏的信用体系，维护经济的有效运行。

市场经济中，债务的及时清偿或债权的有效实现是经济流转和市场信用的基础，当企业资不抵债时，已经意味着债权人的债权不会足额清偿了，如果此时对该企业破产清算，债权人未能收回的债权尚属于法律分配给债权人承担的正常的商业风险。若不及时破产清算，让一个净资产为负数的企业继续举债，实际上就是容忍了无本经营的投机做法，因为企业经营管理的资产虽然法律上仍在其名下，但事实上应属于全体债权人，此时的企业仅是企业资产的物上管理人，其无本经营的道德风险和对债权人的巨大威胁是显而易见的。在破产制度产生之初，债务人破产就意味着其以公开的方式承认自己失信于债权人，并以此换得债权人的债务豁免;其破产记录就是失信的不良记录，对其社会地位和经济生活产生重要影响。这种认识在市场经济实行较早的国家已成共识，并对债务人内心具有约束与警戒作用。这种良性的社会评价体系为许多公平竞争的诚信市场交易铺平了道路。可以说，破产法是对中国当下“僵尸企业”、民间借贷跑路与刚性兑付违约现象处置的最有效机制与法律工具。

以“僵尸企业”为例，其破产处置是“牵一发而动全身”的工程，是一产生巨大阵痛的过程。它不仅会使商业银行等信贷主体的隐形负债显性化，使得银行坏账暴露无遗，还会带来同样棘手的企业倒闭后的员工安置问题，像钢企、煤企等老牌国企员工动辄成千上万，收紧对“僵尸企业”的补贴与续贷甚至会导致有些地方经济暂时的衰退。这就需要我们在做出是否放手进行破产清算的判断时，对“僵尸企业”的沉没成本有一个清醒的认识。

如果对“僵尸企业”放手进行破产清理，每年将会节约大量的社会资源与资金成本，从整个社会交易成本的角度，政府从破产清算节约的交易费用中划拨一部分设立专项基金帮助职工度过失业困难，帮助他们再就业与创业，这在经济学上更有效率，在法律学上更加公平。

在供给侧结构性改革的推动下，对“僵尸企业”破产清算重组仍是大势所趋。毕竟在目前经济下行压力依旧较大的背景下，部分盈利能力差、债务累累的企业无法支撑太久，长痛不如短痛，长远看来，对“僵尸企业”实施破产清算或者重整不失为一种良性的最佳选择。

中国破产案件受理数据分析

目前我国适用《破产法》解决企业退市问题的状况并不理想。2006年，全国人大常委会审议通过了新中国历史上第一部市场经济的《企业破产法》，这部法律自2007年6月1日开始实施。但在新破产法实施过程中的一个突出问题是，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降，这种反常情况使得破产制度未能发挥其应有的社会经济调整作用。对比新旧破产法颁布前后的破产案件结案数量，新破产法颁布后全国各级法院审理的各类破产案件结案数量呈明显下滑趋势，由《企业破产法》实施前的4000余件，变为2014年的2059件。适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例由2008年的3.7％，下降至2014年的不足3％。

企业退出市场的方式有行政上的注销和吊销及司法上的破产两大类。根据国家工商总局的统计数据，近几年，从市场退出的企业约有七八十万家，主要通过行政上的注销、吊销程序退出，但通过司法破产清算退出市场的企业只有2000家左右。注销、吊销成本较低，无须经过债权申报、债权人会议、破产宣告、变价和分配等繁琐程序。而作为妥善了结债权债务关系、债权人利益得以充分保障、实现市场经济信用并由法院为公信力背书的破产程序，被适用的几率极低。以2014年企业退出市场方式的数据统计为例，全国企业注销数量为505866户，吊销数量为214130户，而全国法院一共审结的破产案件为2059件。适用破产程序的企业比例微乎其微，可以忽略不计。

吊销营业执照后的企业仍应当进行清算，并在向工商行政管理部门进行注销登记后方能退出市场，但仍有一些企业因为种种因素而未能向工商行政管理部门申请注销登记。2014年，吊销后又注销的企业数量仅占全部企业吊销数量的11.03％。这也是产生“僵尸企业”现象的重要原因。

破产难的原因

中国破产难的原因主要集中在以下六个方面：

第一，破产法体系中缺乏个人破产和金融机构破产制度。我国目前的《企业破产法》只是“半部破产法”，尚缺个人破产制度。社会经济主体不仅包括企业，更包括亿万自然人个人。不论是有组织的企业，还是独立的个人，都有各类各样的债权债务关系，在自身的债务超过一定限度内，都需要用一定的措施来解决负债过高或流动性短缺的问题。西方发达国家早期商业繁荣的一个重要原因是个人破产法的出现和发展，正是因为在现实商业活动中有了个人破产，才带动了西方早期和后期成熟市场经济的出现。若没有个人破产制度，破产法便不是完整的破产法。不仅债权人的债权难以有效偿付，产生“信用垃圾”，而且债务人自身也会由于缺乏债务清理机制而陷入债务泥沼不能自拔。