成思危：论中国社会主义市场经济制度下的发展计划

前言

计划是人们用来处理未来问题的工具，它包括对未来的目标及达到这些目标的途径的建议。新中国成立后，我国主要参照前苏联的中央计划体制（central planning system）对国民经济进行管理，由国家计划委员会负责确定五年及年度的计划指标，并运用行政手段在部门、地方、企业之间配置各种资源。计划编制的一般程序为先由国家计委向各地方和部门下达计划控制数字，再由地方和部门分解下达到各个基层单位，各单位据此提出计划草案上报，经各地方和部门汇总平衡后上报国家计委，在全国范围内进行综合平衡、统筹安排，提出计划草案，经国务院审定后，报请全国人民代表大会审议批准，下达至各个基层单位执行。

这种中央计划经济体制的优点是可以集中全国的力量办成大事，"两弹一星"的较快研制成功就是一个例证。但这种体制的缺点是决策权力过于集中，由于决策人员难以及时、全面、准确地获得支持决策所必需的信息，必然导致决策的效果差、效率低、成本高，且难以根据情况的变化迅速进行调整。

改革开放以后，邓小平深入总结建国以来发展经济的经验教训并借鉴当代人类文明的有益成果，以马克思主义的理论勇气，提出了在社会主义制度下也可以搞市场经济这一创新的观点。早在1979年，他就指出："说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。"此后他又对这一观点做了反复多次论述，逐渐消除了一些人对在我国社会主义制度下发展市场经济的疑虑。在邓小平理论的指导下，我国开始在计划经济体制中引入市场机制，市场在资源配置方面的作用逐渐增强。在1978-1983年间主要是根据计划经济为主、市场调节为辅的原则，对计划体制进行了初步改革。1984-1988年间主要致力于建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。1989-1993年间进一步深化计划体制改革，大幅度缩小了指令性计划，使指导性计划成为计划的主要形式。

在1992年初的南方谈话中，邓小平明确指出："计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段[1]。"根据邓小平的一系列论述，1992年召开的中国共产党第十四次代表大会确立了建立社会主义市场经济制度的宏伟目标。1993年中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要建立新型的计划体制，使我国国民经济发展计划的制定逐步适应建立社会主义市场经济制度的需要。2003年中国共产党十六届三中全会又通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要"更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障"。

十余年来的实践证明，大胆地借鉴包括股份制、股票市场等反映现代社会化生产规律的先进经营方式和管理方法，是完全可能并十分必要的。但是我们也应清醒地看到，在中国这样一个实行社会主义制度的、最大的发展中国家中发展市场经济，确实是前无古人的伟大探索，还需要做长期而艰苦的努力。我们既要认真研究并吸收国外市场经济几百年发展过程中的经验教训，更要认真思考探索符合中国国情的发展道路。

笔者在本文中力图运用发展经济学、计量经济学、复杂科学及管理科学的原理，参考国外经验，根据我国的具体情况，探索在社会主义市场经济制度下的计划工作的几个重大问题。本文中所指的计划主要是与社会及经济发展有关的狭义的发展计划，不包括政治、道德、国防等方面的内容。

一、计划在社会主义市场经济体系中的作用

社会主义市场经济这一概念的提出是一项伟大的理论创新，其实质可简单地归纳为："用市场经济手段来提高效率，用社会主义制度来保障公平。"即一方面要发挥市场在资源配置上的基础性作用，来提高经济发展的效率，努力增加单位时间内及单位投入下的产出；另一方面要坚持社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别要注意保障弱势群体的合法权益。这两个方面是相辅相成的。如果只追求经济发展的效率而忽视了社会公平，贫富差距增大，必然会影响社会的稳定发展，最终会导致经济的发展滞缓甚至崩溃；而如果只重视保障社会公平而不努力提高经济发展的效率，就难以满足人民群众日益增长的物质和文化需求，也难以具备保障社会公平所必需的经济实力。

经济制度包括一个社会在其经济活动（如生产、分配、消费等）中所形成的各种结构（体制）及做出各种经济决策的过程（机制）。最有效的经济制度应当能在一定的社会经济环境下产生最佳的经济活动效果。这里所说的经济活动效果是广义的，包括经济增长、国力增强、充分就业、收支平衡、物价稳定、社会公平、个人自由、政治文明、精神文明等方面，而这些方面的目标优先顺序的选择则往往要受到意识形态的影响，并在一定程度上取决于最高决策者的价值观。

所谓社会经济环境包括现行的社会政治制度、文化传统、国家的规模及地理位置、人口及资源储量、发达程度、其他国家的影响等方面，在选择经济制度时必须考虑这些特定的社会经济条件。目前虽然有许多国家选择了市场经济制度，但各国的经济制度都带有一些本国的特点。因此我国的社会主义市场经济制度也必须适应我国的社会经济环境。

中国共产党第十四次全国代表大会以后，我国通过十余年的实践，在建设社会主义市场经济制度方面取得了显著的成就，也积累了丰富的经验。但是也应清醒地看到，从提出社会主义市场经济的概念到建立比较完善的社会主义市场经济体系，从传统的计划经济制度转变为社会主义市场经济制度，是一个漫长的、复杂的、艰巨的，有时甚至是痛苦的过程。仅从我国的计划体系看来，尽管采取了不少改革措施，包括国家计划委员会的名称在1998年改为发展计划委员会，2003年又改为发展与改革委员会，但其功能仍有待进一步改革及完善，以适应社会主义市场经济发展的要求。

从复杂科学的观点看来，企业是市场中最重要的主体（agent），它们既是生产者又是购买者，千千万万个自主经营、独立决策的企业在市场中积极地活动，通过自组织作用推动着经济的发展。因此可以说没有自由企业制度就没有市场经济。但是这种自由是相对的而不是绝对的，因为每个企业所做出的决策都必然会受到其他企业的制约和外部环境的影响。千千万万个企业在微观层次上的无序运动却能在宏观层次上推动经济向一定的方向发展。政府对市场的作用则可以归结为市场系统的他组织，即通过改变外部环境的办法来影响企业的行为，从而改变市场系统自组织的方向。在市场这只"看不见的手"和政府这只"看得见的手"的共同作用下，推动并引导着经济的发展[2]。

一般说来，由政府主导制定的计划反映了政府在特定的客观环境下对国家发展前景的预测，以及政府的愿望和意图，但是计划实现的程度和实施的效果则主要取决于市场的力量。因此在制定计划时应当注意政府与市场之间信息的对称，尽可能达成政府与市场之间的协调与配合。

在当今世界的市场经济国家中，政府对计划的重视程度和计划所发挥的作用是各不相同的。从如何把握政府这只"看得见的手"与市场这只"看不见的手"之间推动经济发展的力量平衡这一点看来，大体上可以分为三种类型[3]。

第一种类型是政府规制型，为美国、英国等国家所采用。其基本特点是政府尽量让市场这只"看不见的手"发挥作用，资源配置基本上由市场来进行，政府主要负责对市场的规范和管制，以及管理市场机制难以发挥作用的方面。这种类型的主要特点是用完备的法律体系来保障市场经济的运行，在具备完善的市场机制和完备的市场体系，以及依法对企业实行必要而严格的管制的前提下，充分鼓励自由竞争，经济决策高度分散，政府既不设立计划部门，也不制定国家计划和系统的产业政策，但有时在国家元首或政府首脑向议会的口头或书面报告中会提出经济发展的方向性意见，并通过国家预算来影响企业及个人的决策。政府有时也会制定一些专项计划，解决经济社会发展中对全局有重大影响的关键问题。

第二种类型是政府引导型，为法国、德国等国家所采用。其基本特点是自由竞争与政府控制并存，经济杠杆与政府引导并用，经济增长与社会福利并重等。这种类型的主要特点是政府设立经济计划部门（例如法国的计划总署、德国的财政计划委员会等），并制定指导性的中期计划，指明经济发展的方向，以影响企业及个人的决策。中期计划可以根据经济情况的变化滚动调整，并通过年度财政预算来落实。政府还通过产业政策来引导部门、地区及技术结构的调整。

第三种类型是政府主导型，为日本、韩国、新加坡等国家所采用。其基本特点是在发挥市场在资源配置方面的基础性作用的同时，政府对经济活动保持着强有力的干预和指导。这种类型的主要特点是政府设立计划部门（例如日本的经济企划厅、韩国的财政经济研究院、新加坡的经济发展局等），并通过制定中长期计划来确定发展目标，以表明政府的意图并利用计划和产业政策来指导企业的决策，引导企业按指定方向发展。政府既用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则，又利用利益机制诱导企业行为，还利用政府与企业的密切关系对企业进行行政指导，使企业在政府的主导下运营和发展。

我国目前正处于从传统的计划经济制度向社会主义市场经济制度转变的过程中，由于旧制度还有不少残余，新制度尚未完全建立，政府职能正处在转变之中，长期以来形成的强政府、弱企业的态势仍然存在，因此我们一方面要认识到计划在相当长时期内还会起着重要的作用；另一方面也应当认真研究改进计划的制定及管理方法。

笔者认为，我国社会主义市场经济制度下的计划应当是包括经济和社会发展等方面的计划（简称发展计划），可分为长期计划、中期计划、专项计划及年度计划四种类型，其主要内容及作用如下：

1.长期计划这类计划主要包括长远发展目标及重大措施，时间跨度一般应为10-20年。它应当是纲领性的，内容不宜过细，也可以称为《国家发展纲要》。其主要作用是明确国家的长远发展方向及奋斗目标，提出应当采取的主要重大措施，以便统一认识，凝聚人心，鼓舞企业及个人树立长远的目标并为之而不懈地努力。长期计划一方面应当具有高度的权威性，是制定其他各类计划的根本依据，不应因政府的换届及领导人的更替而改变；另一方面则应当有一定的灵活性，允许根据客观情况的变化通过法定程序来进行必要的修改。

我国历来基本上没有制定过长期计划，只是在1991年与第八个五年计划同时制定了《国民经济和社会发展计划十年规划》，1996年与第九个五年计划同时制定了《2010年远景目标纲要》。2002年11月在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中提出了到2020年全面建设小康社会的四个奋斗目标，还提出了各个方面的原则要求及重大措施，形成了20年长期计划的框架，但还有待通过法定程序将执政党的主张变为体现国家意志的长期计划，作为制定其他各类计划的基础。

2.中期计划这类计划主要包括经济和社会发展各主要方面的中期发展目标，笔者建议称为"国家发展计划"，时间跨度一般为5-7年。我国一直有制定五年计划的传统，至今已制定了十个五年计划，但"八五"计划和"十五"计划都改称为"计划纲要"。中期计划应当是指导性的，其主要作用是通过科学的预测、明确的目标、政府的政策和公共物品的配置来影响企业和个人的行为，引导他们向着计划所确定的方向行动。这类计划一方面应当具备科学性，