周其仁：城市化、土地制度与宏观调控

上世纪90年代以来，我国城市化加速，农业劳动力和农村居民人数大量减少，物质资本和人力资本向城市聚积和集中，释放出经济要素流动和重组的巨大力量。由于经济资源大量转入附加价值更高的生产领域，也由于城市的兴起显著节约市场交易费用，城市化加速势必带动经济高速增长。

城市化的一个含义是重新配置空间资源。大量选择性决策需要反映土地相对稀缺性的准确信息，才能以较低的成本提升资源积聚的密度。因此，一个管理良好的土地市场是必要的。但是，形成于计划经济时代的我国土地制度，基调是用行政手段来配置土地。不难理解，为什么我国的国家工业化会出现罕见的“工业化超前，城市化滞后”现象。这已经严重影响国民经济和社会的整体发展。

改革开放已经部分改变了我国土地制度。最重要的变化，一是集体土地普遍地由农户长期承包经营，农业用途范围内的土地使用权、收益权和转让权，合法地界定为农户权利，二是政府通过土地批租制度将国有土地的使用权长期出售给公司和私人，大体形成了一个批租使用权的土地市场。但是，迄今为止，土地由农业用途转为非农业用途，仍然由政府用行政审批手段控制，仍然要通过征地途径，把农民的集体所有制强制改为国有制。近年围绕征地的社会矛盾与冲突的普遍加剧，表明征地制度严重不适应市场经济和城市化加速的要求。

正当征地制度酝酿重大改革的关口，国民经济在宏观层面上出现了一些新的情况。主要是，货币过多，固定投资增长过猛，部分投资品的价格指数上升过快，以及在部分行业发生了所谓低水平重复建设。与此相关联，转为非农建设用途的农地面积巨大、增长迅猛，违背现行土地法规、越权审批土地转用的现象普遍发生。为了理解土地制度、城市化与宏观经济稳定的关系，受有关方面的委托，北京大学中国经济研究中心组成专门课题组对上述问题进行专题调查研究，并在解释经济现象的基础上，就当前和长期土地制度的改革提出政策建议。

“供地融资”的经济含义

调查发现，在现行土地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。一般而言，建设用地的增加，直接增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的本金。然后，经过土地的评估和抵押，又扩大了这些机构和个人的信用，把更多的银行信贷动员为社会总投资。反过来，建设用地供给的减少同样对信用规模产生紧缩性影响。我们把这个经济流程称为“供地融资”。为了理解其中包含的经济逻辑，我们有必要沿着“农地――建设用地征用――政府向机构和私人转让土地使用权――土地评估――抵押和信贷――投资形成”的流程，作一番简略的考查。

按照现行土地管理法，农地在我国转变为非农建设用地必经的制度环节是“行政审批”。虽然政府行使该项审批权的主要根据应该是土地规划，但在城市化长期滞后又突然加速的背景下，要制定一个有预见力的土地规划并不是一件易事。何况负责制定土地规划的各级政府，本身就有经济动机突破既有规划。因此，“按规划批地”并不意味实际供地规模由土地规划来调节和控制。实际上，土地规划本身常常是被调节的对象。包括政府在内的用地机构和个人，通常按照各自的预期来影响规划用地的规模。

“征地”成为供地融资中的关键一环。现行法律规定，政府按被征农地原用途的收益来决定补偿，加上实施征地的执行成本，就构成了征地总成本。政府预期的征地收益则包括：（1）划拨和出让国有土地使用权的直接收益；（2）招商引资带来的税收和就业增长。另外，政府官员从征地、出让和招商引资中可能得到的利益，也对“政府行为”发生某种影响。依照经济规律，只要预期的征地总收益大于征地总成本，政府总有扩大征地规模的动因，并不断转化为扩大征地规模的行动。

政府征得的土地，通过划拨、协议和出让等途径向用地的机构和个人供地。一般而言，划拨和协议提供的只是国有土地的使用权；用地机构和个人必须依法办理国有土地出让的法律手续，交纳有关规费，取得国有土地使用权证才能得到可以使用并在市场上再转让的权利。问题是，在政府及其关联公司本身就是用地户的情况下，法律的执行可以变通，例如先交纳小部分规费先办土地使用权证，待土地投入市场运作获得经营性收益之后，再补办全部手续。这种被称为“空转”的土地开发模式，成功启动了许多基础设施项目。如果预期的需求根本子无虚有，“空转”则带来大量农地征而不用的浪费和闲置。

合法的国有土地使用权是一项重要的资产。如同其他资产一样，土地使用权的当前市场价值由该项权利未来收益流的贴现决定。一般而言，城市化加速通常导致形成土地升值的预期，因此土地权利通常就构成正的自有资本。最重要的是，国有土地权利能够通过评估，作为获得银行信贷的抵押。

从有限调查询问得到的回应，经评估的土地价值至少高于其实际得地成本的30%-50%。对于银行和金融机构而言，可接受的抵押大体是土地评估值的70%。这就是说，得到土地的主体可按得地成本的数量获得抵押贷款。至于“空转”项目，抵押贷款还具有很强信用杠杆。“空转”的程度越高，金融杠杆的程度也越高。这当然并不意味银行信贷的唯一根据就是土地抵押，我们仅可以说，土地评估抵押在动员银行信用方面发挥着重要的作用。

根据目前得到的数据，“供地融资”在地区之间以及同一地区的不同年度之间的变化都很大。例如，长沙市1999年国有土地出让比上年下跌78%，而 2001年又比上年增加455%！更重要的是，当供地数量大起大落的时候，它很有规则地影响企业资本金的变动、进而影响银行贷款量的变动。仍以长沙为例，当年土地出让增长率的急速下降，往往会引起次年贷款增长率的急速下降；反过来，在土地出让增长率迅猛增加的次年，贷款余额的增长率也猛增。这表明，“供地融资”对宏观经济的影响非常值得关注。

集中审批权，还是培育转让权？

在一个管理良好的土地市场里，任何机构和私人欲购买土地，都不得不花费受到市场供求形势决定的代价。因此，土地成交的数量受到各类主体收入的约束，并受其他投资和消费需求量的平衡。在征地按市价补偿的情况下，政府也必须在财力和信用的限度内决定征地的数量。简言之，土地供求受制于市场条件，谁也没有办法“自由地创造”可供土地。

但在中国现行土地制度下，政府供地却类似货币发行。第一，相对于可出售建设用地的巨大市值，政府征地的直接成本很小，与发行“低成本、高面值”货币的原理非常相仿。第二，“土币”本身具有财富储存功能，在高通货膨胀预期下，“土币”的财富存储功能甚至还优于法定货币。第三，“土币”可抵押借贷，从而把银行存款动员为投资。只是，“土币”作为交易媒介十分笨拙，除非迫不得已，人们一般不接受交易费用如此高昂的媒介工具。

我们可以说，在我国并行于货币发行权的，还有独具特色的政府供地权。虽然人们还不习惯将政府供地与发行货币并列考察，但是在实际经验方面，城市化加速推动的经济增长早就显示出“土币”的威力。我们观察到的基本格局如下：经济扩张时期，中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时，实际上还大幅度松动了“土根”――也就是显著扩大征地规模、并对地方政府在竞争压力下增发“土币”的倾向眼开眼闭；经济紧缩时期，中央政府在收紧银根的同时，还运用“冻结批地”、“集中土地审批权”等办法，实际紧缩全国供地总规模。在这一点上，本轮宏观经济调控也不例外。中央政府明令全面清理土地项目，并宣布全国暂时冻结批地半年。国土部领导提出“土地供应政策要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段”（见《国际金融报》2004年03月29日 第五版)。

在现存制度下，城市化加速对于土地的需求，只能靠政府供地来解决。因此，政府对供地规模的控制，不能不极大地影响经济变动。以上一轮的经验为例，当真实利率在1997年开始急速上升、通货紧缩的征兆开始变得显著的时候，国务院宣布自1997年开始在全国范围冻结供地一年。研究表明，真实利率的变化对企业资本金发生反向的影响 （宋国青，2003）。由此，供地冻结使饱受真实利率上升打击的企业雪上加霜。这就是说，银根与“土根”的双紧，对1998－2000年间通货紧缩的加剧作出了贡献。有意思的是，像许多行政禁令在不了了之中收场一样，1997年的供地冻结令也是在没有明确宣布的情况下悄然解冻。1999年1月，我国新土地管理法开始实施，也就构成了政府恢复供地的“拐点”。从那时开始5年之间，全国累计供地78万公顷，并使2002年底全国建设用地的存量比1998年底增加了15%。考虑到期间违规供地大量发生，实际的土地转用规模应当还要巨大。按照“供地融资”的逻辑，政府供地的增加势必带动“企业资本金增加――银行信贷增加――投资总规模增加”的连锁反应。2001－2004年间，中国经济突然从紧缩转为所谓“过热”，主导因素是货币供给，辅助因素就是政府供地。

这说明，政府供地对宏观经济有着显著的影响。因此，人们自然容易设想，政府可不可以通过供地总量的控制来主动调控宏观经济波动。但是在经验上，以行政审批权为核心的土地控制是一件笨拙的调控工具，难以担当平稳经济运行的重任。这主要是因为：第一，土地作为实物资产，质量分布高度不均匀，而控制货币供应数量要以均匀的质量为前提。第二，全世界没有调控供地数量反经济周期的实际经验，究竟根据什么指标来先导性地决定供地数量，既没有可借鉴的操作经验，也没有学理逻辑可以担任向导。第三，供地审批需要消化巨量的决策信息。审批权越集中，信息负担就越沉重。第四，监管供地审批的成本，远比监管发钞活动来得高昂。概括起来，供地控制不可能是一个合适的宏观调控变量。由于信息不足、决策滞后和行为歪曲，行政控制供地很可能给宏观经济添乱。

从长期看，土地制度的改革和建设更不应该把短期调控作为目标。土地制度要解决的问题，是为推进城市化奠定有效配置空间资源的可靠基础，同时解决好人民之间、人民与政府之间、以及政府之间围绕土地资源配置和再配置的利益分配和平衡。为此，必须在清楚界定土地转让权的基础上培育完善的土地市场。我们必须明确，计划时代形成的土地制度早已经不适应我国国民经济增长的需要。我国征地制度必须加以全盘改革，我们认为“货币归货币，土地归商品”才是正确的方向。

土地制度的根本性改革不一定意味着大动干戈。改革可以在已有的体制变化的基础上逐步进行。事实上，我国农村土地承包制改革和城市土地出让制改革，已经奠定了土地转让权的基础。目前还没有解决的，发生在上述两个转让之间，即农用土地转为城市建设用地这一关键环节。问题的症结，正在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。所谓土地制度方面的根本改革，其实就集中在改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权（周其仁，2004）。形势很清楚，集中完成这一点的变革，我国土地资源的转让权就得以确立，并为发育完善的土地市场奠定了基础。

可取的地方经验

中国改革的一条重要经验，就是要通过总结地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。作为一个大国，各级地方政府处在经济发展、制度运行和政策执行的第一线，直接面对千变万化的发展机会和现实约束。由于经济社会条件的高度不平衡，也由于各地经历过的改革发展路径的不一致，地方经验向来具有高度多样化的特征。例如包产到户改革就是率先从局部地区“暗中”发生，逐步形成全国性的农户土地承包经营体制，使农民取得了土地的长期使用权、收益权和农业用途内的转让权。城市国有土地的市场转让，也率先发生于深圳和上海，然后再推行到全国。现在我们考虑进一步改革土地制度，也离不开对地方的改革经验的观察、学习和总结。忽视地方的探索性实验，在认识论上是错误的。

由政府垄断建设用地的一级市场，就是唯有征地才是农地转为非农用地的合法途径。但是，征地引发的多重矛盾和冲突，也迫使一些地方率先进行了一些变革。例如，一些地方的农民集体土地所有权早已通过各种形式直接进入建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。

例如，广东南海市较早探索集体建设用地的流转，并形成了“南海模式”。1992年，南海市开始试行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，