赵燕菁：规划监管・不动产市场・经济增长

[摘要]规划许可对于房地产市场的影响，一直是城市规划理论和实践的“盲区”。在当前中国的土地制度下，一级土地市场实际上扮演者为城市基础设施建设和公共服务融资的关键角色。城市规划控制着土地供给的规模、区位、功能、开发强度。城市规划能否发挥好对不动产市场的调节和监管作用，对城市经济绩效会产生重大影响。

[关键词] 规划管理 房地产市场 经济增长

中央经济工作会议提出2016年的五个主要任务：“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。但无论政府还是学界，对于城市规划在其中的作用，如果不能说完全无知，也大多是非常模糊。城市规划作为公共政策的工具，一开始就同“计划”联系在一起。规划与“市场”――特别是与经济增长――之间的论述，一直是学科的短板。

能力的不足，缘于知识的缺乏。房地产是城市规划与经济最密切的接触点。深刻认识房地产的本质，城市规划才有可能在国家经济的表演中，扮演好自己的角色。

01.房地产在城市化中的作用

所谓市场，就是一系列收益减去成本后，有正的利润的商业模式。每一个商业模式，都可以简化成一个会计恒等式：

R-C=P   （1）

C＜P    （2）

其中R为收益（revenue），C为成本（cost），P为利润（profit）。约束条件（2）的经济学含义是，投入的成本不能超过利润。考虑时间因素后，可以把收益进一步分解为当前的收益和未来的收益；把成本分为即时支出的固定成本（fixed cost, CT）和长期支出的可变成本（overhead cost 或  variable cost, Ct）；把利润进一步分解为，当前的剩余（如当前租金或股息PT）和未来利润的贴现（如土地出让金或股票Rt）。

其中，Pt =kPT 。k值是杠杆的倍数，反映资本化程度。k值越高，虚拟财富的比例就越高，金融就发达，风险也随之增大[1]。剩余（利润PT）是经济增长之源，经济规模的扩张，只是剩余增长（通过PT和k增加）的结果。

将这个微观模型推广到宏观经济：经济规模就是所有商业模式收益的加总，固定资产投资就是所有商业模式投入的成本加总，经济增长就是所有商业模式利润的加总。

所谓经济波动，就是社会总剩余的变化：利润为正，经济增长；利润为负，经济收缩。利润增长快，经济增长快；反之，经济增长就慢。其中，最关键的就是投资的约束条件――社会总资（成本加总），不能超过全社会过去和未来总利润之和。

传统经济里，经济增长几乎完全依赖于过去剩余PT的积累。有多少PT就能投入多少固投CT。现代经济起始于信用制度的发现。由于创造出将未来收益贴现过来的制度，Pt规模急剧扩大，导致社会总剩余扩张，从而为经济制造了大量资本CT。可以说，没有信用制度，就没有现代经济，也就没有工业化和城市化。

举例而言，假设一个经济剩余是PT10，在没有信用制度的条件下，如果全部用于投资CT，经济规模就是20块钱。但如果通过信用制度，预支未来十倍（k=10）的剩余Pt，总剩余就是110，如果全部用来投资，经济规模（P+C）就可以达到220。20：220就是传统经济和现代经济的差别。同理，如果初始剩余PT从10萎缩到5，经济规模也会成倍萎缩到110。如果信用体系也同时崩溃，未来收益全部蒸发（k=0），社会财富就会从110减少到5，经济规模随之从220跌落到10。通过这个简化的增长恒等式可知，剩余PT是财富之源，信用制度是财富的乘数。

城市的价值源自于公共服务（赵燕菁，2009）。之前中国城市的公共服务，有没有成熟的收费制度，只能像传统经济那样靠有限的积累PT，提供和更新城市公共服务[3]。中国历史大多数时间里，城市化水平都是在20%以下（赵冈，2006；李蓓蓓、徐峰，2007）[4]。

真正的城市化启动于1990年开始的城市国有土地有偿使用制度，使得新开发土地被接受用来抵押、支付、流通、转让等支付手段。土地成为城市政府基础设施融资的重要信用来源。地方政府通过完善的基础设施，为招商引资创造条件，再通过招来的企业为地方创造税收，从而第一次完成了城市公共服务的交易链条。

特别是1998年开始的住房制度改革，使得普通民众可以通过购买住房间接购买土地，从而分享公共服务带来的社会财富，房地产市场成为地方政府直接融资的“股市”（赵燕菁，2014）。政府在一级市场出让土地，就相当于在新股上市[5]；开发商相当于机构投资者，批发土地加工后零售给散户；购买住房的小业主相当于散户， 买房相当于“入股”“城市公司”。数以百计的城市在土地市场上“IPO”，推动了中国城市化以人类前所未有的规模和速度崛起。

02.房地产监管的盲区

从那以后，土地市场就成为中国城市化融资最主要的渠道。2014年，地方政府在土地市场上的融资已经高达4.26万亿。相比之下，沪深股市新发行股票不过474.85亿元。家庭财产方面更是如此，到2014年，房产占城镇家庭财产比例的中位数高达80%左右，非储蓄金融资产占比已经降到个位数[6]（谢宇,张晓波,李建新等，2014）。这意味着，房地产市场的波动，对宏观经济的影响，已足以和股市相比，甚至更大。

但同金融市场相比，房地产却几乎处于完全没有监管的自流状态。究其原因，就在于名义上负有监管房地产市场责任的住房建设部，几乎没有影响房地产市场供给的手段与工具。与能够控制股票发行规模的“证监会”不同，建设部只能够通过政策发布间接影响房地产市场的走向。过去十年来，一个又一个“国x条”的失效，证明中央政府并没有真正坐在操控房地产市场的驾驶座上。

真正在操控房地产市场的供给阀门的是和地方规划和国土部门。特别是有权根据《规划法》发放“两证一书”并决定土地的规模、区位、用途、容积率等主要指标的“规划局”。规划局的空间管辖权不仅覆盖商品房市场，而且覆盖了政府划拨用地甚至农村发展用地。同全国统一的股票市场不同，房地产市场是地方性市场。每个城市政府只能在自己的行政辖区“融资”。地方规划部门就是房地产市场的“证监会”。

由于对房地产市场的金融本质缺少认识，造成导致了房地产市场的混乱与无序。各地政府在短期利益和国家宏观（特别是货币）政策的驱动下，在房地产市场上大举融资，导致了今天房地产市场巨大的泡沫和天量库存。

现在迫切需要一个像股票市场“证监会”那样的机制，取代完全依赖领导个人经济直觉和悟性的管理模式[7]。否则，中央提出的“去库存”依然会像提前历次房地产目标一样，再次成为“空调”。

房地产市场监管无需成立新的部门。城市规划的职责使其成为天然的市场监管者。而规划、土地合一（北上广深中，除北京外，都是规划国土委员会构架），则是强化政府对房地产市场（特别是土地市场）监管最有效的手段[8]。

03. “去库存”的意义

落实中央把“去库存”作为房地产的目标，规划先要理解这一目标背后的深层含义。

不论从土地一级市场或债券市场直接融资，还是通过商业银行、开发银行间接融资，地方政府终极的信用，都是源自于土地[9]。如果把房地产视作“股市”，市场上不动产交易价格同时给非流通的资产定价。鉴于不动产在家庭、企业、政府资产中所占的份额巨大，在经济下行的周期里，保住房价，就能保住地价。保住地价，政府信用就可以依然坚挺，企业负债率就不会大幅增加，银行抵押就得以保值，居民财富就不会缩水。反之，一旦房地产崩盘，将意味着保护居民最后财富的水库决堤，中产阶级会在极短的时间被洗劫一空。而需求大幅萎缩，反过来又会冲击实体经济，导致经济增长长期不振。

房地产市场崩盘的原因很多，但直接原因只有一个，就是市场上过度供给导致的巨大库存。

昆明就是一个典型的例子。2008年，昆明市启动城中村五年改造计划，336个城中村纳入了改造范围。到2015年3月18日为止，实际纳入规划改造范围的城中村382个。其中257个城中村获得规划许可，建筑面积高达9618.19万平方米。至2015年3月为止的7年里，实际启动改造229个村，市场供应总建筑面积高达7477万平方米，相当于主城区近10年的商品房建筑面积总和。现在，昆明的房地产市场基本崩盘。根据2014年“中国35城房地产短周期投资风险识别系统”排序，昆明在供给过剩最严重的城市中，仅次于兰州，位居第二。

住房供给过剩的城市，经济基本面各不相同，但共同特点，都是房地产市场过度放量。同股市类似，一旦开启循环下跌模式，救市的成本将高得难以想象。在去库存的商业周期里，必有人成为经济退潮的牺牲品。房价坚挺的房地产市场，可以成为经济的避险之所――所有依托本地为主场的经济主体（企业、政府、家庭），会由于较对手小的资产缩水，获得相对其他城市经济主体竞争优势。谁更能挺住点击此处阅读下一页)