党国英：论城乡界定及其政策含义

鉴于城乡概念模糊所引起的诸多政策操作难题，确定城乡概念的现实意义重大。发达国家没有统一的界定城乡的标准，但国外学者的社会经济理论研究仍为我们尝试提出关于我国划分城乡的立法标准提供了诸多启示。

城乡人口流动均衡的形成在理论上是可以成立的，依据这种均衡分析可以勾画出未来我国城乡人口分布的基本态势。城乡界定的研究有助于深化对城乡关系的认识，也有助于为调整城乡关系政策提出具有看操作性的建议。

什么是城市?什么是乡村?如果这两个概念不清楚，何以谈城乡关系?如果对这两个概念只有模糊的把握，又何以保证涉及城乡关系的政策的指向性?如果我们不提出这些问题，似乎可以认为这些问题不存在;而一旦提出这些问题，会感到回答这些问题并不容易。本文试图探讨这些问题。

一、确定城乡边界的实践意义

我国目前界定城乡的标准比较含混，给相关政策的制定及政策操作带来不少问题。在行政管理及科层设置上，我国实行“市管县”制度，“胡焕庸线”以东的人口稠密区几乎全部归于某某“市”。在人口登记制度上，我国在上世纪60年代区分了农村与城市户籍以后，除少数管道(国家招聘、国有企业正式就业、考入国立大学或专科院校等)外，所有出生于这种家庭的人口，都被称作“农民”，他们所居住的地方，习惯上被看做乡村。在统计制度上，我国把建制镇以上的大的居民点都看做城市，而农村被称为镇的居民点几乎都是建制镇，但实际上，一些地区的建制镇的人口规模要小于一些被称为行政村的居民点。

城乡界定的混乱，直接引起政策指向的模糊。目前，我国一系列涉农政策与城乡界定有关;城乡界定不科学，给涉农政策的运行带来了麻烦。

我们把乡镇以下的基础设施投入一般列入支持“三农”工作的范畴，但事实上有一大批建制镇的建成区的居民与农业关系不大。

我国在城市与乡村之间实行不同的“计划生育”政策，而事实上一些享受乡村“计划生育”政策的居民与农业没有关系。

从财政关系看，我国乡镇一级政府与上级政府之间没有明确规范的分税制关系，彼此间分享财政收入时常常实行讨价还价模式，这意味着一大批未取得建制的小城市没有预期稳定的独立财政，更没有自己可以独享的税种。

如果将大部分有条件的建制镇改设为合规城市，情形会有不同。

从人们使用城市与乡村这两个词语的传统看，可以用产业类型或一定面积上的人口密度定义城市或乡村。从我国社会管理政策的实施看，这两种标准事实上是混合使用的。在经济发展水平比较低的时候，这两种标准的区别不大。农业区域的人口较为分散，工商业密度高的地区则人口密度也较高。在经济发展的一个过渡期内，这两个标准的使用后果就有了不一致的情形。目前，我国农业区的人口密度较高，其中规模较大的居民点，也会有农民居住;一些城市郊区实际上农业仍很重要，但却被看做城市的一个区。

但从更长远的趋势看，以一定面积上的人口密度为标准定义城市，更为合理。农业越是现代化，农户的经营规模会越大，他们更适合分散居住。据我测算，如果以农户的人均收入接近城市标准为条件，动态地看，我国农业人口需要减少到3000万左右，这是现在被看做是农村人口的总的数量约七分之一，这意味着农区的农业人口会相当分散。

确定城乡界限，给出一个区分城市与乡村的数量标准，对理顺城乡关系、制定有针对性的城乡发展政策有现实意义。

一是有利于制定合理的环境保护政策。环境科学的研究表明，人口密度及其经济活动总量不同，各种排放的自然净化的社会成本不同。低于一定密度的人群所产生的排放可能不需要做工程化处理。

二是有利于促进区域发展的权利平等。一些规模较大的居民点因为被看做乡村，公共财政可能不会去承担必要的责任，而不得不依靠诸如“一事一议”的办法解决公共投资问题。相反地，一些真正的乡村地区，因为居民与政府的关系特殊，例如居民点被列为某某示范区，却可能得到超出需要的财政投入资金，形成公共品的过度供给。这种情形在笔者的调查中相当多见。一些农业区不适当地修筑较宽的铺装道路，不是根据实际常住农业人口安排公共设施建设，过早助推我们这样一个还不发达的国家出现明显的”逆城市化“现象，使一些本来的农区居民点成为城市人口的第二居住地。从宏观格局看，这种情形产生了土地的低效率利用。

三是有利于形成促进城市体系均衡发展的政策。一些较大的居民地实际上已经是小城市，只是因为在政策上被看做农村，没有被纳入城市体系去考虑政策调整，严重影响其发展空间。这种小城市未能成为大型产业项目的落脚地，大型产业项目均被集中于省市级各类开发区，使小城市成为依附上级政府财政转移的低水平的寄生型经济体，产生一系列社会病。

四是有利于建立规范的国家科层管理体制，形成合理的地方政府之间的纵向关系。目前，在我国地方政府序列中增设一个“市”，通常要通过“县改市”实现，需要上报国务院有关部门批准;这种审批权力包含一定裁量自由，权力行使不规范。一些区域的建制镇经济规模超过了上级政府的在住所的经济规模，镇领导人行政级别被置于上级政府主管局长之上，使上级政府职能部门难于行使权力，徒增政府治理能力的羁绊。

二、城市最小规模讨论

一个居民点达到什么样的规模、什么样的人口密度就可以设为“市”?这是我们需要进一步讨论的问题。

一个城市的合理规模与政府设立一个城市的最低人口规模标准，是相互关联又不完全相同的两个问题。为了对后一问题提出有意义的分析，先对前一个问题做一个概略分析。

(一)城市的“合理规模”难确定

由政府提出一个城市的最佳规模没有可能性。城市是人口在一定面积的土地上的居住形态。理论上可以假设，人们选择某地生活，或企业选择某地投资，均经过算计。

对于消费者，假设在完全竞争状态下，城市人均福利的边际量随着城市规模的持续扩大而下降，当这个值为零时，城市的人口规模达到均衡，城市规模不再变化。对于厂商，也假设在完全竞争状态下，若其他条件不变，每一个企业有可能实现在某城市的土地要素投入的边际产出为零，并可实现零利润均衡。理论上说，消费者均衡与厂商均衡可以同时达成。

但这种描述只具有分析意义，政府很难用这种分析模式计算出城市的“合理规模”。例如，消费者的住房租金成本、企业的租地成本，实际是土地市场供需竞争决定的，而其中一些消费者需求的偏好与影响厂商需求的技术等因素，均是变化莫测的。在较长的时间跨度里，收入水平、交通改善、境外移民压力，是促成城市中心贬值、城市郊区化发展的重要因素，并对城市规模变化发生影响。如果引入基本不具有竞争性特点的城市公共部门的行为，更难以确定城市的“合理规模”。

尽管研究发现城市的“合理规模”远不是一个工程技术问题那么简单，但通过大量研究，还是有了共识程度高的发现。大量企业集中在一个城市所产生的外部规模经济(集中效应)，主要是局部化的规模经济，即与同类关联产业高度集中有关，而与都市总规模无关(Mills,E. S. and Tan, J. D.1980. A comparison of urban population density functons in developed developing countries. Urban Sdudies 17(3),October,313-21.)。这个研究表明，小城市可以是有效率、有活力的城市。

不同城市规模的利弊得失，无法通过实验方法确定，但可以通过城市的历史演变，分析城市规模变化与政府控制之间的关系。与欧洲国家相比，美国联邦政府对城市规模不做控制，更不会用人口登记办法和掌控城市建制设置的办法来限制城市发展。实际情形是，美国在第二次世界大战以后，几个主要大城市的首位度降低，一大批中小城市得到迅速发展，全国各类城市的居民收入出现世界罕见的某种均等性。这个观察结论的启示是，政府不必去人为设定城市的“合理规模”，而应尽可能为要素在空间的自由转移创造条件，使城市自行演化发展。这种发展模式，无论从平等还是效率的角度看，其结果都胜于人为对城市发展的控制。

(二)社会治理成本与最小城市人口规模的下限

不承认一个事实上的城市为城市，实际上也是变相干预城市发展。那么，什么是一个事实上的城市?一个居民点的人口规模达到什么水平，可以被看做城市? 在城市研究中，学者们很少提出或回答这个问题，但这不等于这个问题没有意义。

在法理上，城市可以被看作一个社团法人，通常它应该有一个社团行动的权威机构，当这个社团拥有公共财政预算、民选议事机构、行政机构以及维护秩序的强制权实施机构时，这个社团就被看做拥有一个政府;这个社团所在区域可以被看做行政区，而如果这个行政区的人口密度达到一定标准，就可以被看做一个城市。

城市人口规模的上限很难确定。我国有一些世界级的超大型城市，其中有的是行政区划意义上的城市，如重庆;有的是经济意义上的城市，如深圳。还有的则兼有这两种意义，如北京、上海，实际上可被看做都市区或紧密型城市群。但作为城乡界定的研究，重要的是确定最小城市的底线规模标准;小于这个标准，可被看做乡村，大于这个标准，则可被看做城市。

按人类学最新的研究成果，当人数在150人(Dunbar指数)以下时，不论是社群、公司、社会网络，只要大家都相互认识，彼此可以互通消息，就不需要设立正式的权威机构，不需要制定正式的行为规范，一切公共事务可以通过约定俗成的规矩得到处理([以色列]尤瓦尔.赫拉利，人类简史，中信出版社，2015，28页;R. A. Hill and R. I. M. Dunbar, Social Network Size in Humans, Human Nature 14-1 (3003) 65.)。这意味着，在150人以下的人类群体中，不必建立政府，自然也不必建立有强制力的公共预算。这个发现，可以帮我们形成这样一个认识：大约小于150人的群体，可以在法律上设定为社团;也即没有必要将一个合法小城市的人口规模的下限设定在150人以下。

那么，是不是大于150人的人群在人口密度达到一定程度以后，就可以承认为一个城市?应该不是。一个城市最直接的特征，是一定区域里的人口总量大、密度高。总量的最小值与密度的合理值是下面需要讨论的问题。

(三)最小城市的合理人口规模：公共财政可持续为约束条件

一个城市的主导产业通常不是农业，如前所述，如果按工业企业的规模经济为标准来设置城市，城市的规模会很不相同。一个数千人的人口聚落可能会产生有优势的局部性规模经济效益，但通常拥有这种效益的人口聚落会在数万人以上。与经济部门相比，一个城市的公共部门的结构与运行更需要稳定，因此，以公共预算为核心因素，来考量一个小城市的人口规模下限，是一个较为可行的思路。

按照国际上较为通行的政府体系的功能定位，一个小城市通常只负责城市的市政设施维护、一般性的国民基础教育、社会治安、环境卫生、城市基本文化活动以及常规性社会救助等。超出这些功能的其他功能，由上级政府承担。这种小城市的财政预算收入一般由财产税支撑。按这个比较符合实际的构想，决定一个小城市最低人口数量可考虑以下因素：

1、维持小城市运转的一个广义的政府服务系统所需要的公务员(这里指凡领取政府财政支付的工资的所有人员)数量(C)。