江飞涛 李晓萍：新工业革命与经济新常态背景下中国产业政策转型的基本逻辑

作者简介

江飞涛，中国社会科学院工业经济研究所

李晓萍，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所

摘要：长期以来，中国政府实施具有直接干预市场、替代市场与限制竞争为特征的选择性产业政策，此类政策的缺陷及由此带来的不良政策效应日趋严重，甚至已经成为产业结构调整与转型升级的突出障碍。随着中国经济进入新常态以及新工业革命孕育兴起，这类产业政策已经不能适应新的形势，也难以应对新的挑战。中国政府迫切需要加快推动中国产业政策的转型，放弃干预市场、替代市场的选择型产业政策，转为实施以增进市场机能、扩展市场作用范围与补充市场不足为特征的功能型产业政策。产业政策的重点应该放在为市场机制充分发挥其决定性作用提供完善的制度基础，强化保持市场良好运转的各项制度，建立开放、公平竞争的市场体系，培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对于高技能劳动力的需求，为激励创新创造良好的制度环境，支持科学研究与技术创新等方面。

关键词：新工业革命；经济新常态；产业政策；转型

基金项目：国家自然科学基金面上项目(71373283);国家自然科学基金应急项目（71441032）。

20世纪80年代中期，政府主导的市场经济模式（即所谓东亚模式）在国内得到较为普遍的认同，其以政府为主导的选择性产业政策模式颇受推崇，以这种产业政策模式来主导产业发展乃至经济发展，既保留了政府对经济发展的大量干预，同时也有能引进市场机制。因而，产业政策作为当时各方都能接受的政策模式和政策工具，成为中国政府推动计划经济向市场经济渐进式转变的重要方式。直到21世纪初，从整体上看政府通过产业政策的实施不断减少了对于微观经济的计划管理或干预；并且由于产业政策不像计划管理那样具有很强的约束性，不当的产业政策干预相对容易被突破和调整。在这一期间，产业政策因其灵活性与不断释放微观经济活力，在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整。

但是，政府仍通过产业政策保留了大量对微观经济的干预，由此带来的不良效应也不断显现出来。江小娟（1999）进一步指出，这些政府干预的效果总体上不理想，许多行业高速发展的过程，就是不断突破有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程，如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被进一步延迟。进入21世纪以后，特别是2003年以来，中国政府加强了对微观经济的干预（吴敬琏，2009），进一步强化了选择性产业政策的运用，政策几乎涵盖所有产业，不仅表现为对特定重点产业的扶持，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以及对产业组织形态的人为调控；从政策措施来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩（江飞涛，李晓萍，2010）。这些产业政策大多效果不佳，由此带来的不良政策效应却日趋突出。

当前，中国经济进入新常态，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，中国产业发展面临新的形势与前所未有的挑战，而现行的产业政策模式非常不利于产业转型发展与国际竞争力提升，更不能适应新的形势与应对新的挑战。中国迫切需要调整当前产业政策模式，摒弃原有效果不佳的产业政策，转为制定和实施更为合意、更为有效的产业政策。

一、现阶段中国产业政策的特征与缺陷

现阶段中国的产业政策具有强烈的管制性特征和浓厚的计划经济色彩，是典型的选择性产业政策，政府与市场的关系主要表现为政府直接干预市场与替代市场。

中国的产业政策一直以来就具有强烈的干预市场特征，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针（吴敬琏，2010），而这些行政调控多是以产业政策的形式实施。目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理等直接干预市场型的政策措施，是中国产业政策主要的政策工具选择。中国产业政策直接干预市场的特征还表现在对于市场竞争的限制方面，即保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业、地方大型国有企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。

中国产业政策试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并只表现为对具体产业的选择和扶持，而是更多的表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。中国的各种指导目录不止详细规定了政府重点支持的产品、技术、工艺或产业，还详细规定了被限制或者被强制淘汰的产品、技术、工艺与产业。由于这类指导目录、指南或者规划是政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据，它在很大程度上选择了投资的方向，这实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。以政府选择代替市场机制，还表现在对特定行业市场结构、生产企业及企业规模的选择上；以及在制定治理产能过剩政策中，以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标，并试图控制市场供需的平衡（江飞涛，2010）。

以直接干预微观经济为特征的选择性产业政策，实施效果多不理想，并且由于扭曲了市场机制，带来许多不良的政策效应，以及较为严重的寻租问题，在很大程度上阻碍了结构调整与经济转型。具体来说，主要问题有以下几个方面：第一，采取广泛干预微观经济的产业政策，带来较为严重寻租和腐败行为，加剧收入分配的不平衡，诱导企业家将更多的精力配置于寻租活动，相应的减少了适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，并降低整体经济体系的活力。第二，投资审批、核准政策及市场准入等管制政策，由于限制和扭曲了市场竞争对一些重要行业的效率提升产生了显著的负面影响。，不必要的投资审批和核准还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难。第三，目录指导政策常常超越我国经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。第四，片面强调市场集中度、市场规模，导致企业脱离自身需求和能力片面寻求扩大规模，并导致大量低效率的兼并重组。第五，以直接干预微观市场的方式治理产能过剩，不但不能从根本上治理产能过剩，反而阻碍了市场自发协调供需与产能的内在机制，加剧了市场波动，甚至进一步加剧了产能过剩的程度。第六，发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业，导致部分新兴产业过度投资，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁（江飞涛，李晓萍，2012）。

二、当前中国产业政策转型的必要性和迫切性

1．新工业革命与经济新常态背景下中国更不具备实施选择性产业政策的基本前提

选择性产业政策行之有效的基本前提，是政府能在各个时点上正确挑选出未来一段时期“应该”发展的产业、产品、技术与工艺。如果说改革开放以来的前三十年里，由于我国工业整体技术水平与发达国家存在很大差距，无论是在产业结构的演变、技术、工艺路线还是在产品设计、商业模式等方面都有发达国家的经验可供借鉴模仿，还存在某些有利于实施选择性产业政策的条件（尽管由于发展环境与条件的巨大差异，很难根据这些经验确定在某一具体时间应该扶持何种具体产业、技术、工艺与产品）。而在经济新常态与新工业革命背景下，则完全不具备实施选择性产业政策的前提条件：

从消费需求来看，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，政策部门更难选择应该培育什么消费产品、不应该培育什么消费产品。而从投资需求来看，传统产业投资相对饱和，新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，但是新的投资机会也意味着面临更大的不确定性，政策部门更难确知哪些新产品、新业态、新商业模式会成功并成为市场的主导。而从技术与供给层面看，随着整体技术水平向技术前沿逼近，在新兴技术和产业领域已经没有可供借鉴的发达国家成熟经验，面临着与发达国家同样的高度不确定性。新工业革命则会给未来产业和经济发展在新产业、技术、市场、业态、生产方式与组织方式等方面进一步带来高度的不确定性，这使得基于传统产业发展经验的选择性产业政策完全失去了作用的基本前提，同时也使得激励创新与为企业提供了更为有利于创新的制度与市场环境，必须成为整个产业政策的核心。在经济新常态与新工业革命背景下，政府部门更不可能“正确”选择“应当”扶持的产业、产品、技术与工艺，选择性的产业政策在很大程度上也不利于构筑激励与促进创新的制度环境和市场环境。

2．新工业革命与经济新常态背景下中国迫切需要加快产业政策的转型

经济新常态与新一轮工业革命背景下，我国经济的迫切需要全面提升创新能力，迫切需要创新成为驱动经济发展的新引擎，迫切需要通过发挥市场机制作用来探索未来产业发展方向与新的经济增长点，并以此加快实现经济增长方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长的转变，国民经济向更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演进。而这些都迫切需要推动产业政策的转型。迫切需要放弃“扶大限小”、选择特定企业、特定技术、特定产品等进行扶持的产业政策模式，转为采取“放松管制与维护公平竞争”的产业政策模式。迄今为止，市场机制是优胜劣汰淘汰落后产能、协调供需平衡化解过剩产能、激励企业不断提升效率与积极创新、不断揭示未来产业发展方向，进而推动经济结构调整与转型发展最为有效的机制。经济新常态和新工业革命背景下，中国迫切需要充分发挥市场机制的决定性作用，而公平经济竞争的市场环境是市场机制充分发挥其作用的基本前提。然而，现阶段我国在构建公平竞争的市场环境方面存在诸多不足，主要体现在以下几个方面：

第一，当前实施选择性的产业政策，破坏公平竞争，阻碍优胜劣汰，同时使得企业热衷于寻求政府政策支持，而在研发、创新方面缺乏足够动力和压力，极不利于制造业及制造业企业的创新发展与核心竞争力提升。

第二，生产要素市场化程度不高，地方政府往往低价提供土地、资源、能源等要素，招商引资及扶持本地企业，这严重破坏公平竞争的市场秩序，并导致严重的产能过剩问题、企业创新与提升效率的动力不足，严重影响经济效率。

第三，由于相应市场制度不健全，对于不公平竞争、不正当竞争行为缺乏有效制约。由于《反不正当竞争法》、《知识产权法》、《商标法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律及执行体系不健全、不完善，对于侵犯知识产权与商标权、虚假广告、假冒伪劣及其他损害消费者权益等不正当竞争、不公平竞争行为惩处力度不够，对这些行为难以形成有效制约。由于《劳动者权益保护法》、《环境保护法》等法律及其执行体制的缺陷，部分地区以纵容本地企业损害劳动者合法权益、违法违规排放污染物，