陈东琪等：国有经济布局战略性调整是时候了

这里所说的国有经济布局，是指国有经济在国民经济中的比重、在关键产业领域的分布、中央和地方企业区域格局、企业持股比例分配以及企业组织规模选择等，国有经济布局战略性调整主要包括上述外部总体调整、内部产业结构调整和地区层级调整以及微观产权调整、企业组织规模调整五个维度，重点是内部产业布局调整，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

在当下中国经济新常态下，深入推进国有经济布局战略性调整尤为重要而紧迫。

1997年党的十五大报告就提出，“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上”，“要从战略上调整国有经济布局，对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位，在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”。

1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，进一步明确了“国有经济要控制的行业和领域”，包括“涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业，以及支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业”。

2003年新的国有资产监管机构建立后，过于强调“保值增值”和增加企业利润，修改国企控制的领域，如将自然垄断行业替换为重大基础设施和重要矿产资源。这使得国有经济布局战略性调整总体趋于中断甚至倒退，导致国进民退。如专题主报告所分析的：一方面，垄断性行业改革和布局调整步伐迟缓，电力、石油、石化、电信、铁路、金融等行业至今仍由国有经济高度垄断控制，利益格局难以打破，行政特权和行业垄断仍是布局调整的最大制约；另一方面，国有资本配置偏离“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”的功能定位，一些竞争性行业的国有经济比重趋于上升，国有经济分布面过宽、过散、过杂，“战略性”难以体现。国有经济重经济建设，轻公共服务，重经济基础设施，轻社会事业发展的情况长期存在。

深入推进国有经济布局战略性调整，必须与我国国有企业的定位、国有企业改革的路径以及现阶段发挥的功能作用相结合，体现功能细分、分类调整、动态变化、方向属性(公益性和竞争性)等特征。以科学分类为前提，按照范围集中化、准入公平化、规模去“恐龙化”、管理去行政化、经营资本化、治理公司化的基本思路，实现国有经济布局战略性调整的方向和目标。

方向选择

长远看，国有经济布局调整最终归结为两个方向：一是公益性(非营利性)方向，国有经济在极少数特殊产业和领域不以营利而以完成政府公共政策、提供公共服务、保障国家安全为目标，二是竞争性(营利性)方向，国有经济以混合所有制形式存在于国民经济命脉的重要行业和关键领域，包括基础性、战略性、重要前瞻性产业和领域等。随着国企改革深化，通过国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，国有资本以控股或参股的形式发挥国有经济的影响力，通过混合所有制这一微观组织形式进一步提高活力与效率。

近中期，由于国有企业改革及垄断行业改革尚需要一个过程，即从2014年到2020年间，国有经济布局战略性调整大致分为三种方向类型，即公益性、混合性和竞争性。国有经济布局明确凸显少数公益性领域，并对基础性、战略性、前瞻性产业集中收缩的同时，要对垄断行业实行引入社会资本、特许经营、分拆竞争环节等方面的改革和产权调整，对竞争性行业进行逐步降低持股比例甚至完全退出的战略性调整。三个具体方向如下：

1.少数承担公共政策功能的国企回归公益性，弥补市场失灵。国防军工、战略物资储备、义务教育、基本医疗养老和公益性研发等领域的企业或机构，明确其公益性。国有资本加大对公益性企业的投入，在提高公共服务质量水平、增进社会效益方面作出更大贡献，回归国企存在的本来目的，弥补市场失灵，发挥国有经济的控制力。这部分公益性企业或机构属特殊法人，由专门的法规管理，经营去营利化，利益去内部化，严格规范其行为。

2.垄断行业国企垄断性和竞争性功能分拆，在一定时期兼有混合型特征。石油天然气、电网电力、铁路、电信、航空航运以及金融等行业，这些领域现阶段被认为是影响国民经济命脉的重要行业，负有保障国家经济安全、提供基础性普遍服务功能，国有资本在发挥控制力的基础上，推进公共资源配置市场化，着力清除市场壁垒，放开市场准入，通过横向或纵向分拆和对社会资本开放等改革调整，提高经济运行效率和社会的普遍福利，发挥国有经济的控制力、影响力。垄断行业通过引入民间资本开放产权，同时引入相对竞争的机制，提高服务水平和效率。分拆出的竞争性业务大力发展混合所有制经济，与其他市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。建立公平公正公开的市场环境，促进国有资本和非国有资本共同参与投资、建设和运营，提高经济运行效率和社会的普遍福利。

3.多数国企的竞争属性以混合所有制形式实现，强化市场配置资源的决定性作用。竞争性行业，包括餐饮、旅游、家电、建材装饰、纺织服装、食品加工、种植养殖、物业、商贸流通、房地产、机械制造、汽车、轻工、文化传媒、冶金、化工、煤炭、发电，等等，要大力引入民间资本，发展股权多元化的混合所有制企业。国有资本降低持股比例甚至逐步退出这些产业领域，向重要行业和关键领域集中，实现国有资本的流动性，增强国有经济活力和效率。国有资本在竞争领域流动、收缩或逐步退出，并不代表有竞争力的企业形态的消失，而是与其他竞争性企业无特殊身份标签差异，以产权多元化的现代公司制企业形式存在，可以打破所有制鸿沟，进一步解放生产力。从长远看，在竞争领域国有经济分布和控制程度必然逐步减弱，在集中集聚、安全高效、动态调整原则下，以资本的形态存在于重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步等体现国家战略意图的重要领域。

值得强调的是，上述改革调整的方向不是固化的，而是一个动态调整的过程。随着国家对市场的宏观调控手段和方式更加完善与多样化，国有经济承担的各种公共职能可能越来越多地被市场化、有偿经营、政府采购方式所取代。以执行公共政策为主要职能的特殊国企，将来向完全竞争性企业改制也并非没有可能。

基本思路

1.范围集中化。针对国有经济产业涉及宽泛、实现国家战略意图不明显等问题，增大国有资本在公益性领域的投入，切实推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的基础性、战略性、前瞻性产业和领域集中，国家经济存量和增量都要明确集中范围，合理优化，多数产业领域以混合所有制经济形式实现，控股的比例由绝对控股向相对控股甚至“金股”方式转变。国有资本从一般竞争性领域退出，退出收益用于补充社保资金或其他公共性支出。

2.准入公平化。市场准入方面破除垄断，清除显性和隐性壁垒，形成竞争性市场结构。分拆自然垄断性和竞争性业务，在自然垄断行业国有资本发挥控制力的基础上，有条件的领域可采取特许经营方式向社会资本开放。剥离竞争性业务，引导民间资本进入，形成股权多元化、相互竞争的市场格局。除少数公益性企业外，国有资本存在于混合所有制企业中，与其他非公有资本同等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护，履行共同的社会责任。以立法形式巩固已有市场化改革的成果，扩大民营经济发展空间。

3.规模去“恐龙化”。目前一些大型国企具有规模“恐龙化”的趋势，过度多元化，多个企业叠加，多层级化，无边界扩张，造成产权不明，管理混乱，体制僵化，创新不足，大而不强。很多国有企业不但继续保持行政垄断地位，凭借资源资金优势，通过并购或新建方式更多投入一般性竞争领域，经营领域和范围无边界扩张。因此，国有经济布局现阶段要采取收缩范围、保障重点、规模去“恐龙化”的思路，单体企业通过业务剥离明确经营主业、优化组织架构、提高核心竞争力，并通过引入外部资本或上市进行公司化改制。

4.管理去行政化。“体制内”的国有企业，企业负责人“官本位”意识较强，市场化的激励机制受到限制。政府给企业设置多元目标，使企业竞争中经济目标和政治地位之间互为借口。国企通过延续的行政级别享有很强的话语权，在市场中获取资源、银行贷款、政策优惠等方面处于有利地位，不仅直接抑制民营资本投资增长，更为严重的是，由于跨所有制人才、技术、产权流动遇到较大非经济因素干扰，间接造成资源错配。因此，必须去除国有经济特权和官本位、行政化色彩，重塑国企的市场化人格，激励机制同样与市场接轨，通过建立职业经理人制度，减少行政任命管理人员，合理增加市场化选聘比例，更好地发挥企业家作用。

5.经营资本化。政府对国有经济要从管理企业向管理资本转化，通过组建国有资本运营公司等平台，建立国有资本优化布局、有进有退、合理流动、动态调整的机制，而不是维持现有的“固化”和“只进不出”的格局。国有资本必须从不具优势的领域退出，从产能过剩行业有序退出，实现国有资本投资运营服务于国家战略目标的定位。把国有资产委托专业机构运作，持股机构和企业建立真正的股东关系，减少来自政府的行政干预，使企业按现代公司制企业的方向发展。资本化经营后国有资本可进一步降低控股比例，大幅度放大企业资本杠杆作用，借助社会化资本加速企业发展，凸显精英和企业家在资源配置和效率方面的能动性和约束力。

6.治理公司化。推动绝大多数国有企业进一步健全现代企业制度，形成权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。让国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体。推进国企母公司层面股权多元化的混合所有制改革，进一步完善相互制衡的公司治理结构，建立外部董事制度，在董事会下面设立战略、提名、薪酬与考核等专门委员会，逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的现代企业制度，使企业经营机制进一步得到转换。形成相互制衡的公司治理机构，避免由“一把手说了算”、“内部人控制”的危害。建立强制性的小股东累计投票权制度，使混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和表达渠道。

目标

着眼于2030年甚至更为长远，国有经济在整个国民经济中所占比重适度降低，行业布局合理，国有资本绝大部分集中于真正关系国家安全和国民经济命脉的关键领域以及公益性行业的优势企业，进一步增强在这些领域的控制力和影响力。中央和地方国企之间的层级布局结构关系科学，股权布局优化，混合所有制经济蓬勃发展，国有经济活力凸显，对非公有制经济的引导和带动作用进一步增强，形成国有经济与民营经济优势互补、融合发展的局面。

到2020年，国有经济总量比重显著降低，占国内生产总值(GDP)的比重，以及国有企业资产总额、营业收入占全社会工商企业的比例进一步降低。国有经济行业布局结构更为合理,国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的领域以及公共服务领域集中，一般竞争性领域国有企业基本退出，对公共服务类国有企业的投入不断加大，国有经济在经济门类中的分布范围进一步收窄。中央和地方两级国有企业布局结构更为合理，以股份制为主要形式的产权制度改革基本完成，国有经济领域基本实现股权多元化，国有、民营和外资共融共进的多种所有制经济发展新格局初步形成。国有企业的数量进一步削减，逐步减少地方融资平台。

深入推进国有经济布局战略性调整，是坚持和完善社会主义市场经济体制的内在要求。通过国有经济布局调整，使国有经济向公益性领域加强回归，向体现国家战略意图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收缩集中，竞争性领域实现产业和产权的广泛开放，不断增强国有经济的活力和影响力。