我国农业制度变革的根源与思路

摘要：制度安排是任何社会得以存在和持续发展的重要保障，在同样资源禀赋、地理环境和生态条件下，农业生产经营状况如何，在很大程度上取决于制度安排是否合理。农业经营体制的改革与创新，从根本上说属于制度安排。本文首先回顾我国农业经营体制的变迁，进而分析双层经营和深化改革的任务，然后讨论农业经营制度的创新。

如何解决好/"农/"字号问题，党和政府及社会各界都在进行方方面面的探索和实践。从农村社会存在的问题看，无不与农业制度的健全息息相关。可以说，农业制度的缺陷是农村社会的一个突出问题，又是农村其他社会问题的一个基本诱因。因此，把农业制度建设提高到作为从根本上解决农村问题的一个基础手段的高度来认识，并探索出一条有中国特色的农村制度建设的路子具有理论和实践意义。

一、农业制度的重要性与农村改革

制度作为人类行为的结果，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为，构成经济增长中合作与竞争的基本秩序。它的基本作用主要体现在三个方面：(1)设立财富和收入的社会分配方式；(2)在资源稀缺的竞争环境中界定一个保护体制；(3)为体制建立设置一个框架以减少交易费用/"。我国传统农村经济体制的核心是人民公社制度、统购统销政策和城乡分割的户籍管理制度。在这种三位一体的模式下，农业中的土地、资金和劳动力被集中起来使用，国家安排生产计划、农产品销售、个人消费品的分配。这种体制的确达到了制度安排的内在统一，符合当时重工业优先发展的战略要求。但农产品收购价格低、平均主义的劳动报酬制度和生产要素流动性的压抑，极大地伤害了农民的积极性及资源配置的效率，阻碍了农业生产的发展。

(一)改革开放时产权制度变更的要求人民公社的/"一大二公/"、/"一平二调/"，从根本上否定了作为集体的农民对土地资源的使用权、收益权和转让权，而一切农业生产资料统统归公以及劳动力由公社或生产队统一指挥、调配和使用，也否定了作为农民个人对私产及自身劳动力的产权。这样的产权界定状态自然无法创造出有效的竞争机制与竞争秩序，产权制度对经济体制的激励、配置、保险和约束功能无从体现，结果用于维持强制性制度的运转成本和保障这种制度运作中当事人提供/"义务/"的履行成本已高于单个经济主体所获取的私人收益总和，导致生产力和经济发展缓慢。因此需要一种效益更高的制度以其平等自愿的经济契约方式及合理的分配方式界定每个当事人的损益边界，节省生产的组织、监督和管理费用，这样家庭责任制进入生产方式的可行性便成熟了。

(二)农业生产特点的要求农业生产深受不稳定的自然环境与经济环境双重因素影响，这种不稳定所带来生产的不确定性，需要有灵活的信息决策机制，而集中决策往往存在时滞。并且农业经营因时间和空间的分割性，使集体劳动的监督与计量成本过高，尤其是在采取固定劳动日值的工分形式后，更会严重弱化对成员生产性努力的激励。集体劳动往往存在代理成本，传统的集体经济组织是集行政、自治和经济文化功能于一身的复合体。它把农民对土地的依附关系与区域行政管理上的从属关系捆绑在一起，为剩余劳动力在产业和区域间的转移设置了牢固的樊篱，农户没有/"退出权/"。在经济理性的假设下，这种退出权一旦丧失，免费搭车现象必然产生，从而激励不相容就导致其失败的结果。

(三)改革是基于对现实国情的分析与理性选择到1978年全国人均粮食大体上只相当于 1957年的水平，全国还有2亿人没有达到温饱水平，某些地区的贫困竟不亚于解放前。政府在一定时期内可观察到的实际产出和计划或希望达到的产出不相容，使之未能解决少投人多产出的效率问题。这时农村改革使农民摆脱困境、全局稳定和全面改革至关重要。此外以农村改革为突破口，符合改革总体策略上的先易后难和实现途径上的循序渐进，增加成功的把握性。

改革突破口是以/"包干到户/"为典型形式的家庭联产承包责任制。它经历了包工、包产、包干三个阶段，每个阶段又都经历了由包到组(或专业队)、包到劳动力直至包到户的演变过程；并在此基础上逐步形成了家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制。值得充分肯定的具有实质性意义的是恢复到以家庭为核心的传统模式。它在社会主义内部重新调整劳动者与生产资料所有权的关系，允许集体经济中的土地等要素的经营权直接交给农民使用，大大激发了农民的劳动积极性和效率，农村和农民由此走上劳动致富的道路。

二、现行农业制度安排的缺陷

农村双层经营体制将农村经济组织分为两个层次：一层为集体经济组织的统一经营，另一层为家庭分散经营，两层之间采用承包的方式联系起来。应当说，双层经营是农业合作在体制上的创新，它把合作经济组织与职能分解成两个有机联系的部分，在保留集体经济的某些统一经营职能的同时，将集体的土地和各项生产任务承包给农户经营，使承包农户成为拥有一定的生产经营自主权的基层单位。首先，家庭是生产单位同消费单位同一的组织。它紧密的血缘和姻缘关系使家庭成员可以从许多方面对组织的整体利益目标认同，较自愿地把成员间的要求、利益和价值取向协调一致。因而，改革让家庭成为自身经济活动的剩余索取者，引入较明显的内生激励和约束机制，克服了农业经营的核心障碍，降低了集体生产的交易费用和监督费用，具有明显的正效用。其次，实行家庭经营最显著的效果就是把长期积累下来并压抑的剩余劳动力解放出来。当农村改革显现出结构调整的效果时，剩余劳动力大部分转移到农村非农产业、城市非国有经济之中，成为乡镇企业迅猛发展和城市进程加快的一个重要推动力；反过来非农产业的发展对市场化的劳动力产生巨大需求，农村劳动力跨地区、跨产业转移便影响城乡资源分配。

但家庭承包制的产生有它特定的时代背景。从制度的安排方式来看，它表现出明显的自发演进和自上而下的需求诱致性制度变迁特征，在制度创新时也引发出一些新的问题。

(一)家庭承包制的固有局限性随着改革深化和市场环境的变化逐步暴露出来家庭分散经营更加剧了本已高度稀缺的土地资源承包的有限性，影响了土地的规模经营。这不仅大大限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营；而且增大了生产成本和交易成本，劳动力及农业固定资产得不到充分利用。加上农业生产收成的不确定性及市场的多变，单一分散的农户不能很好地运用价格、成本与利润的比较去规避或减免市场风险，容易造成决策的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性，导致农业生产经营始终处于一种不稳定的/"振荡/"状态。

(二)我国农地产权激励不足这表现为三个特征：(1)产权不明确。土地所有权主体不明确(政府?集体?)，农民承包界定不清。(2)产权不完善。农民拥有有条件使用权和收益权。(3)产权不稳定。土地制度多变，且一些政府为了近期利益，而不顾资源在时间上的优化组合，农户权利经常受到损害，无法实现土地利用长期利益最大化。这三个特征与产权的自身特征--排他性、转让性、继承性是相违背的，使农民对固定承包的土地缺乏长期预期，在收入、投入、风险目标的制约下，不能实现有效投入和积累机制。

(三)通过公开税、价格扭曲和储蓄一投资流向，向农业征税的积累方式并未完全放弃国家仍然采用不平等的积累方式从农业中获取工业化所需要的剩余，并保留一种为此目标服务的农村社区组织。这种组织作为市场经济活动参与者，其法人主体地位不明确，功能复杂，组织程度低，因而在各种经营或非经营性组织或企业面前显得无能为力，加上组织内部缺乏民主监督和管理机制，集体经济的透明度不够，集体资产流失严重，农户的利益得不到有效保障。

(四)目前的农产品流通体制仍然不适应农业产业化的发展突出表现是缺乏准确、高效的市场供求信息网络，区域分割与封锁并存，政府宏观调控和政策体系不完善；缺乏完善、多元化的市场体系，农村市场结构和功能不健全；缺乏与农民紧密联系的大规模营销组织和企业，合作经营组织化和专业化程度低、规模小。

可以说，改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度外围徘徊，难以攻破核心。其主要原因在于：(1)政府偏好和有限理性。政府对社会稳定与政治稳定的偏好，赋予粮食、棉花的政治功能与社会功能远远超过了经济功能，过多地赋予土地就业、生存和社会保障功能，因此导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的。(2)制度意识刚性与社会科学知识的局限。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去搞建设的成效，在基层政治内涵的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限与制度意识刚性又强化了这种/"路径依赖/"与/"体制锁定/"。(3)制度创新供给与需求动力不足。基层的行为人或者企业作为改革的主体，自发的需求诱致性制度变迁力量弱。如果需求的制度在不影响主体制度的前提下，可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整，但是这种需求一旦超过了决策者的容忍极限或者损害主体制度，便会维护既得利益而导致制度供给不足。

三、农业制度创新的思路与发展趋势

以上分析表明，如果说前一轮农业制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，从而导致了某些制度严重短缺和制度执行的严重失范，那么即将拉开的新一轮农业制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，另辟蹊径。

(一)在未来数十年内，要保持我国农业的持续、稳定和快速发展，必须立足于激发起农业生产主体的生产主动性和扩大再生产的欲望。培育、积聚农业发展所需的内在功能，如改造低产农田，拓展耕地面积，构筑水利设施，采用新科技等诸多对策，才会成为农业生产者的主动性选择既存的土地承包责任制所具有的刺激农业增长的潜力已基本耗尽，并在某种意义上已成为发挥农业生产者积极性的制约因素，因此变革农地制度已成为今后我国农业发展的必然选择。

(1)重构农村土地产权关系。重构的主要内涵包括：土地产权在不同主体之间的分配原则、土地产权关系的界定、土地产权关系的制度保障、土地产权分离机制；重构的理性选择是建立与健全国家与农户双重产权主体结构，即国家是农村土地的法律所有权主体，通过相应的土地管理主体来履行职能，农户是土地的经济所有权主体，通过实际生产经营活动来实现其权益，原来属于集体组织的土地所有权适时发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局。

(2)建立承包土地社会保障的替代机制。当前阻碍承包土地向利润最大化方向流动的关键是土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度。采取/"因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿/"的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立/"承包地+个人帐户/"的双重保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能逐步退出，即将原先的双重保障体制向单纯的/"个人帐户/"式的社会保障制度转化。

(3)规范土地使用权流转制度。笔者认为，目前完善土地流转应做好以下几项工作：一是规范市场操作，建立开放、竞争、公平、有序的土地使用权市场。这就要求强化宏观调控，优化各级土地管理机构，健全土地使用权市场的立法、执法和仲裁；缔造地产交易的中介服务组织，为土地的流转提供及时可靠的信息、评价等咨询服务，调整土地使用权交易收益分配和使用，建立完善的土地税费制度；建立土地银行或土地融资公司，从事土地的抵押和储蓄业务，以此来规范交易行为。二是把土地推向市场，构建土地价格体系。三是借鉴国外经验，走农地证券化道路。首先确定初次土地使用权。作为土地交换的媒介的使用权在一级使用权市场交易(或承包时)一次性签发，并可允许承包期内在二级市场交易，土地使用者的权利义务关系随着证券持有者进行流动。证券持有者可将土地委托、租赁给农户经营，也可抵押入股，实行使用权的/"二次分离/"。土地使用权交易中实行权属登记制度，随着对权属变更进行监督，