锐得：农村改革与农村的政治边缘化（节选）

§农村改革的性质

70年代末、80年代初发生在中国农村的改革究竟是一场什么性质的改革？它对农村社会未来发展究竟产生了什么影响？以上问题不是三言两语所能回答的。但是，通过90年代对农村改革的反思，我们发现，随着改革的推行，农村离政治越来越远了。

农村改革的过程是农村的政治边缘化。所谓政治边缘化，是指一个社会群体因为自身状况的改变而逐渐淡出最高决策者的视野，该社会群体在政治上沦为从属、次要的部分，这是集权国家特有的政治现象。政治上的边缘化导致农民的经济利益大规模受损。因为集权国家资源的高度集中，而且资源的分配和使用主要依靠政治手段，失去政治上的中心地位也就同时意味着失去经济上的发展机会。

研究中国农村问题的学者都会关注农村与农民在政府决策中的地位。从中国共产党的历史看，农村和农民受到重视的时期，往往是政治控制比较严密，而行政工作比较务实；反之，农村和农民被轻视的时期，往往是政治控制削弱，教条主义、浮夸作风比较严重。这是共产党政权进行组织和社会动员遗留下来的必然律。因为，农村是政治的末梢，要想把农村工作做好，必须有严密的组织、行之有效的控制手段以及朴实的工作作风。一旦工业和城市问题压倒农村问题，广大农村就进入自组织、半自治状态。土地改革是农村工作比较好的时期，此后的工业化运动迫使农村第一次边缘化，人民公社和文化大革命使农村以非正常的方式重新回到中国政治舞台的中心，而农村改革实际上是农村在政治上的第二次边缘化，至今延续。

为了更好地说明农村改革的性质，我将其引入一个更大的制度变革――中国社会的变革中加以分析。如右图：

（全民民主的目标可以通过三条道路实现：1、由上而下，先政治体制改革后社会结构改革，用激进的方式实现全民民主；2、由下而上，先社会结构改革后政治体制改革，用渐进的方式实现全民民主；3、政治体制改革和社会结构改革同步进行，也许是激烈的也许是非常缓慢的实现全民民主。）

假如中国有一个在国内实现民主政治的目标，那么，从制度上就具有三个选择。其一，由上而下，先进行政治体制的改革，然后进行社会结构改革，从而在一个民主的政治体制保障下，顺利地实现全民民主。所谓全民民主，是指一个社会的治理状态，它拥有一套系统的选举、司法和行政机构以及必要的程序，并且，这些机构的运行是遵从大多数公民的共同意志和监督的。其二，由下而上，先进行社会结构的改革，然后进行政治体制改革，从而在漫长的时间中，人民忍受着政治上的种种不愉快，在民主的道路上摸索着缓慢地前进。第三，同步进行政治体制和社会结构改革，在两条战线上推进，使社会激烈地转变。当然，这只是三条理想状态的道路，在现实世界中它们的表现形态也许是互相交叉的。

从公开的宣传或者实际的操作上都可以看出，中国政府所推崇的（或者所遵循的）显然是第二条民主化道路。因为这三条民主化道路都有着中途夭折和失败的危险，我就没有必要讨论哪一条道路更加优越。从毛的文化大革命到邓的家庭联产承包责任制，两代领导集体都试图从下往上改变中国。农村因此就处在改革的前沿。而这种改革显然是社会性的，其中包括人口和计划生育政策、扫盲教育、灭除害虫以及村民储蓄和互助合作政策等。在整个80年代的农村改革中很少触及到政治层面，村民的治理结构没有发生任何变化。因此可以肯定，农村改革是社会改革，这些改革以经济和社会关系的调整为目的，但最终导致农村在政治格局中的微妙变化。

§国家权力在农村社会的撤退

在80年代初，随着农村改革的发展，人们看到中国农村出现了大量农民自发性行为。有研究指出，农民的自发性行为在文化大革命的后期已经出现了，并提出，文化大革命是农村和农民占据了中国政治舞台的中心。其实，农村开始实质性的变革是在80年代初，这是因为作为中国社会单极权威的国家权力从农村开始撤退。

国家权力在农村社会的撤退是农村在政治上边缘化的初始动因，按照撤退是否来自统治者的主观愿望，可以分为主动撤退和被动撤退两种。主动撤退有家庭联产承包责任制等制度变革，被动撤退是隐藏在主动撤退之中的，却在农村政治边缘化中起到更重要的作用。以下着重讨论国家权力的被动撤退。

乡镇基层财政的入不敷出迫使国家行政权力在农村撤退。建国以后，中央政权将基层行政权力建立在村一级，并同等设置了党的组织机构。这一套严密的组织体系，将农民牢牢地束缚在农村和土地上，置于党与国家的严密控制下。因此，农民的任何自发性行为都是不可能的。但是，这种状况在80年代初发生了变化。村委会和支部书记发现，动员农民变得越来越困难，以往那一套针对农民的说服和教育方式变得不怎么管用了。这种局面逐步扩展到乡镇一级的政权，他们部分地丧失了对农民的控制力量。农民渐渐不愿把粮食卖给国家，开始逃避政府分派的义务工作，偷偷摸摸地搞起了家庭作坊以及个体商业。乡镇以下政权机构的工作变得一筹莫展，尤其是财政困难日益紧迫。一项研究指出，乡村两级的政府已经到了破产的边缘。以湖北省监利县为例，85%的村有亏空，平均每村每年亏空40万元，90%有负债，平均负债60万元以上；90%的乡镇财政有赤字，平均年赤字不少于400万元，平均负债不少于800万元，靠借高利贷维持。这还属于一个较富裕的中部地区的省份，西部贫困地区的状况会更糟糕。乡镇干部工资不能按时发放。一个连公务员的工资都发不了的政府，怎能指望它有效地履行职责呢？（数据来自陆学艺：《“农民真苦，农村真穷”》，《读书》2001年第一期，三联书店）

乡村基层政权组织的财政困境是国家权力在农村逐渐萎缩的必然结果。国家权力在农村地区的萎缩从80年代初开始，一直持续到现在。统治阶层对这种萎缩既忧心肿肿又无可奈何。孙立平指出，“就中国目前农村中国家的存在状态而言，结构特征与效能之间存在的明显的不对称性。即它的组织结构特征与它能够做到的事情之间，存在一种明显的不对称。”（孙立平 《“过程--事件分析”与对当代中国农村社会生活的洞察》）其实，这种“不对称”并不是指基层组织没有发挥它应有的作用，而是指基层组织所发挥的作用与其组织规模是不相称的，这就是效率低下或者是动员能力不足。

国家权威在农村持续衰退。人民公社后期，乡镇和村落的基层干部用教条对付农民，使农民对国家的崇拜降到一个新的低点。“他们受够了人民公社的大锅饭、平均主义、瞎指挥的罪，更厌恶没完没了的阶级斗争所造成的人与人的紧张关系。”（卢迈《中国农村改革的决策过程》）80年代，在农村改革和私有化过程中，基层干部的腐败行经进一步削弱了国家权威在农村的影响力。90年代开始兴起村民自治，试图改变国家权威在农村的衰败，利用所谓的现代法治和民主精神，使农民回归国家的藩篱中。但是，村民自治的结果似乎适得其反。村民自治推行的原因，一是改革开放后农村经济利益格局发生变化，农民成为利益主体，基层干部的功能退化为代表国家向农民索取，因此，干部必须重建合法性权威，即向农民提供公共服务，向群众负责；二是在集体经济背景下，基层干部掌握着一定资源，由于意识形态控制力的松驰，干部热衷于利用政府和集体名义搭便车，从而造成干部与群众、国家与农民关系紧张化。为此，实行村民自治成为一种重建国家权威的手段。然而，村民自治并没有使国家权威深入农村。相反，由于自治中的种种弊端和丑闻，进一步降低了农民对国家权威的信赖。农村的大家族利用“民主”的机会占据了支部书记、村委会主任的职位，更加公然地欺压其他家族，使自治成为农村“贿选”闹剧。

据中国社会科学院公共政策研究中心的一项全国性调查表明，开展“村民自治”示范性活动的农村，尚不足农村总数的1/3，而且大部分“村民自治”还停留在口头上，选举不同程度上流于形式。还有1/3农村的“村民自治”属于“瘫痪村”或“失控村”。“瘫痪村”多处在贫困地区或偏远地区，“失控村”则通常是宗族势力和恶势力把持的农村。

《1999年中国社会形式分析与预测》书中也承认，“初步建立起村民自治制度的农村，约为50%左右。”其中，“还有大约40%左右的农村的村民自治，基本上流于形式。”（白钢，《1998――1999年：中国村民自治步入规范化发展新阶段》，摘自《1999年中国社会形式分析与预测》，社会科学文献出版社1997年版，P180）

此外，《农村工作通讯》2001年第7期刊载了一个农村的村民自治闹剧，山东省烟台市兜余镇东陌堂村1999年进行村委会改选。但是，新当选的村长却根本无法行使职权。所有经济活动和财务帐目仍然掌握在前村长、现村党委书记的手中。原来，原村长利用关系，在失去村长职务后，让镇党委任命他为村党委书记，这样，就继续把持着村里的经济大权，阻挠新的村委会开展工作。后来，镇里的一位领导干脆取消了新当选的村委会，所谓“村民自治”和民主选举，在权力面前只不过是一场儿戏。该村曾经兴旺一时的村办企业，现在已经是负债累累了。《羊城晚报》文章指出：原来的村干部“多年不公开财务，多年累积成了一笔巨大的糊涂帐，……。交帐不就交出把柄了吗？”

国家权力在农村地区的撤退是一项重大的制度变迁。由于国家作为超强权威对农村改革采取了放任的态度，使农村的私有化运动成为可能。在中国总体性社会局面下，如果国家对农村私有化进行干预，那么，“部分人先富起来(some people get rich first)”的计划就很可能夭折。因此，国家权力在农村地区的撤退是农村边缘化的直接动因，由它推动的制度变迁是农村“部分人先富起来”的保障。

§土地变革削弱农村的政治重要性

1949年以来，以农民为主体的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次：第一次是1949～1952年的土地改革，第二次是1964～1978年的人民公社化，第三次是1978～1982年的“大包干”。另外，1997～1999年落实“30年不变”的延包政策，也算是一种土地政策的变革。这就难免使人困惑：土地变革在农村的社会变革中发挥着什么作用？

中国的土地制度变革从来是为政治服务的，人民共和国也不例外。建国之初，为了迅速取得广大农民的支持，稳定新政权的基础，中国共产党在农村推行土地改革，将地主、富农占有的土地以国家的名义分给农民。中央和地方各级政权的工作重心基本上以农民和农业为主。这个时期，土地问题在新中国政治全局上占有非常重要的地位，因此，农民和农村获得政治上的优待。

但是，国家工业化政策很快改变了农村的政治优势，使农村更多的成为经济上的，而不是政治上的考虑，成为被利用的而不是被发展的对象。中国这个人均资源相对贫乏的农业人口大国，在战争环境和没有外部市场的压力下，不得不采取重工业优先的工业化模式。然而，工业化要求从农业获取资本的原始积累与土地改革形成的小农经济相矛盾，于是国家发动集体化。集体化内部人均农业剩余减少到难以维持简单再生产；分配以社区人口的生存保障为先决条件，劳动投入的积极性下降，集体化难以为继，于是“大包干”再次按照社区人口均分土地、农户经营规模重新细碎化。这是80年代以前，农业与工业，农村与城市互相作用、此消彼涨的过程。 在这个农业服务于工业，农村发展让位于城市发展的过程中，农村在政治上的地位一步一步地被削弱。

土地全面“福利化”（这中说法不是我创造的）强化了农村和农民在政治上的弱势地位。1978年以来，农村推广家庭联产承包责任制，中国农地按人均分配，开始全面“福利化”。这个重要的变革一方面提高了农民的劳动积极性，另一方面却强化了小农经济的落后本质。土地的“福利化”给农民提供了温饱的保障，却大大降低了农业产品的商品化。由于统计上的误解，农业在国民经济中的地位被进一步低估，农业的基础性在决策者的政策天平上并没有得到充分的体现。农民经济条件的暂时改善使中央政府认为，农村和农民问题没有工业问题严重。统计表明，城乡劳动者收入差距系数在80年代初达到历史最低点，1981年城市劳动者的收入只有农村劳动者收入的1.