解决中国土地财政问题的制度设计与政策建议

关于解决中国土地财政问题的讨论已经持续了一段时间，相关的改革一直在不断推进，一些政策措施还收到了比较明显的效果。未来房地产税制改革的逐步推进、人口规模变化趋势的日益明朗，将深刻影响市场预期，住房市场和土地出让价格总体将趋稳。而且，前期出让的国有土地40～70年的使用权将陆续到期，到期后如果实行自动续期而不再上市公开竞价，土地出让面积和收入规模将大大萎缩，土地出让收入高速增长很难持续。着手解决土地出让收入规模过大、地方政府对其依赖过高等土地财政问题已是比较迫切的课题。

一、土地财政面临的风险与挑战

历史地看，中国土地财政现象的产生和形成，是中国特定制度环境和经济发展阶段综合作用的结果，其实质是在中国社会主义土地公有制的条件下，集体土地国有化和国有土地加速资本化。土地出让制度的建立和完善，围绕土地增值收益分配形成了一种新的利益格局，并由此引发相应的经济社会风险。在政府实际运用的土地相关财力资源(土地税收收入、土地非税收入和土地抵押贷款)当中，土地财政风险主要集中在土地出让收入和土地抵押贷款上，主要原因是中国土地资本化进程过快，地方政府对土地出让收入和土地抵押贷款的依赖程度非常高，有可能导致未来出现政府收支矛盾和债务风险。作为土地财政风险的直接体现，地方政府在高度依赖土地出让收入的同时，已经面临来自土地财政的风险与挑战，这些挑战具体表现在以下几个方面。

(一)土地资源低效利用，带来耕地减少、城市病等相关问题

随着土地资源特别是建设用地资源的加速资本化，在土地集中、高强度利用的同时，不可避免地会存在总量上的不可持续性和结构的不合理性。土地利用结构上的不合理性，不但直接影响耕地的规模和质量，也会反映到城镇规划布局上来，带来水源紧张、地质破坏、交通拥堵、大气污染等矛盾和问题，“大城市病”是其集中体现。

(二)土地出让收入规模波动大且不可持续，增加地方财政收支风险

从财政收支角度看，除了直接组织土地出让收入，目前土地收益权抵押贷款也是政府融资的重要方式之一，这使得土地财政与政府性债务之间形成了直接关联，地方政府在利用土地获得融资杠杆效应的同时也放大了财政风险。

一是土地出让收入规模高速扩张，存在收入增长不可持续的潜在风险。土地作为一种资源，无论采取何种开发方式，在一定期限内其可以利用的总量是有限的。土地资源的有限性决定了土地出让收入的高增长不可持续。地方政府加速土地资本化获取的土地出让收入，虽然能够保证当前地方政府对资金的需求，但在土地资源耗费到一定时期后，出让收入的高增长就难以为继，给形成支出路径依赖的地方政府带来较大的冲击。特别是近几年土地出让收入有一部分逐步纳入公共财政预算，用于民生领域等刚性支出。未来如果出让收入急剧下降，就会带来财政收支风险。

以某市为例，由于土地资源开发利用的限制，1998～2000年，该市土地财政收入占地方财政收入的比重持续下降，由1998年的近70％，下降至2009年的20％左右，其主要原因是土地出让收入比重由55％左右下降至10％以下。在接受调研的多个城市当中，目前土地出让收入均占到土地财政收入的60％以上，土地税收收入比重远低于土地出让收入。在土地出让收入规模急剧下降的过程中，如果没有其他收入来弥补这一缺口，政府收支将面临困境。

二是土地出让收支管理不规范，影响了资金使用效益。从收入管理上看，一些地方仍然存在越权减免或变相减免土地出让收入的现象；有的将已征收的土地出让收入滞留在过渡性账户列支，造成土地出让收入的流失或低效率使用。从支出用途上看，许多地方没有严格按照国家政策规定计提相关专项资金，农业土地开发、保障性住房建设等政策落实不到位；部分地方违规安排土地出让收入用于楼堂馆所建设、向企业注资或提供补贴。从资金管理上看，土地出让收入“切块”分配、粗放管理现象还比较普遍，没有实行严格的项目预算管理，资金使用效益还有待进一步提高。

三是土地抵押融资规模迅速扩大增加了潜在的政府债务风险。土地抵押融资多数是以地方政府的还款承诺，即政府信用作支撑。这些依托政府信用的贷款，其还款能力主要取决于未来的土地出让收入。国际金融危机以来，在实施新一轮积极财政政策的过程中，地方政府土地抵押融资规模迅速增加，使地方政府债务风险也迅速放大。一旦土地出让增量下降、经济下滑和房地产市场不景气，地方政府获取的土地出让收入不能覆盖需要以此为偿还来源的政府债务规模时，偿债风险就会显现。实际上部分市县的债务率已经超过了100％，债务逾期现象已经出现。由于地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。

(三)土地增值收益分配不合理，引发社会矛盾和风险

从利益分配角度看，土地财政是以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动，实质上是对各相关主体利益分配关系的一种调整。作为基本的生产要素，土地既是农业、工业发展的基础，也是居民消费(农民宅基地、市民房地产)的依存条件。各级政府、企业、居民(农民、市民)等各方利益相关者，都通过土地要素的配置紧密地联系在一起。因而，土地要素的配置和再配置过程，既是资本化实现和深化的过程，也是利益关系、社会结构的调整和演化过程。任何一个环节的利益冲突，如果协调处理不好，就有可能演变为社会性矛盾和冲突。

目前土地收益分配存在的主要问题：一是土地税制调节财富分配能力弱，妨碍了社会公平的实现。目前，中国对土地保有环节只象征性地定额征收土地使用税；房产税的征税范围也比较窄，对住宅没有征税；调节土地级差收入的土地增值税实际征管不到位，土地增值收益主要被少数人群获取。这带来了许多负面影响：土地与房产投机一度十分严重，房地产泡沫盛行。“种菜的不如卖菜的”，土地与房产大量囤积，房地产价格远超出实际购买能力；土地“涨价归公”原则难以落实，大量本该收归公有的土地收益被少数人截取，引起社会分配不公。二是征地成本补偿不充分，失地农民的社会保障缺位。前期，大量的征地、拆迁过程中，对于农民和拆迁居民的利益保障未到位，这些人群的就业、养老、看病等压力大，有的基本生活难以保证。近几年，随着征地拆迁相关制度的改革，补偿安置标准逐渐提高，政府在就业、住房和社会保障等方面的支出迅速增加。与此同时，由于补偿、安置标准前后反差更大，引起前期失地人群的利益诉求，如果处理不好，容易引发不稳定因素，政府为此需要支付更多的历史成本。

(四)地方政府对土地出让收入过度依赖，妨碍了发展方式转变

土地财政涉及地方经济社会发展思路和模式的选择与转变。在政府主导的工业化、城市化进程中，大量的基础设施建设需要在短时间内完成，产业结构布局与调整需要通过土地利用结构变动来实现，巨大的投资规模需要通过土地财政来筹集。土地出让收入成为政府推动实现施政目标的重要工具，在GDP导向的考核机制下，地方政府搞开发区、铺摊子、上项目等的热情高，对改善民生、保护环境、发展社会事业等关心不够。近几年，随着政绩考核逐步增加民生、节能减排、生态保护等方面的权重，这一现象有所改观，但是仍然缺乏稳定的制度来推动发展方式转变。

总的看，土地财政的积极作用与面临的挑战，既是中国工业化、城市化发展到特定时期的一个缩影，也影响和决定了经济社会发展的模式选择，关系到一个地方经济社会发展的全过程，必须统筹考虑，系统设计、协同推进土地、财税等相关领域的改革，才有可能有效化解相关矛盾和问题。

二、主动引导土地财政转型的总体思路

未来5～10年是解决中国土地财政问题的关键时期。一方面，由于各地仍有相当规模的国有土地储备，未来五年的土地出让收入总体仍将保持稳定增长，为解决土地财政问题赢得宝贵的缓冲时间；另一方面，目前房产税试点已经开始，可以通过加大试行推广力度，积极推进全面深化改革，未来通过稳定的房地产税收入，弥补未来土地出让收入下降可能带来的部分收支缺口。因此，政府应当抓住时机，统筹多个方面的制度改革调整，主动引导土地财政转型，有效防范和化解土地财政相关风险，有效增强经济社会发展的稳定性和可持续性。

针对目前地方政府对土地出让收入的依赖情况，为保证刚性支出需求和应对偿还债务压力，政府在推动土地财政转型的过程中，宜统筹考虑土地出让收入、土地税收收入和土地收费收入，稳定土地财政收入流量，多管齐下，综合施策，推动土地财政转型。

引导土地财政转型的总体思路如下。

(一)稳定地方财政收入流量

一些地方政府对改革土地管理制度和相关税收制度存在顾虑，担心压缩征地规模、开征房地产税后市场预期会发生急剧改变，会导致土地出让收入大幅下滑，带来较大的收支压力。这就需要在推动土地财政转型的过程中，统筹考虑土地租、税、费三种收入来源，科学测算土地出让收入和房地产税税收收入的流量变化，在未来土地出让收入流量出现下降时，通过相对稳定的房地产税收入，弥补土地出让收入下降形成的支出缺口，稳定地方财政流量，支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括：调整土地出让收入的政府间分配格局，中央集中统筹一部分土地出让收入；加快推进房产税试点，积极做好全面推进房产税改革各项准备工作；控制和压缩政府征地范围，逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模；进一步规范土地出让收支管理，切实发挥土地出让收入资金效益。

(二)调整土地管理制度

其核心是要全面推行“永佃制”，稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期，允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转，政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益，实现“涨价归公”。因此，需要认真总结集体建设用地直接入市流转的试点经验，进一步完善改革方案，加快推进集体建设用地流转制度改革。通过修订、完善相关法律法规，允许集体所有建设用地，按照规划的用途和土地利用计划直接进入一级市场交易，增强土地一级市场的竞争性。通过集体所有土地流转制度改革，从制度上消除征地、出让规模过大的问题，减少土地出让收入总量，从而逐步解决土地财政问题。同时，要建立健全国有土地的分级资产管理体系，将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。土地作为国有资产，具有全民性和完整性，这就决定了必须实行国家统一所有的所有权制度，并在此基础上建立自上而下、完整有效、统一的国有土地所有权控制体系。同时，由于土地资源的分布广泛性和形态多样性，决定了必须实施分级管理。通过清晰界定土地资本预算权限与预算责任，建立责任、权利与义务相匹配，预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，进而完善土地国有资产管理体制和监管方式，在土地交易过程中规范出让行为，防止国有资产流失。

(三)完善相关税收制度

其核心是推动开征真正意义上的房地产税，稳定房地产市场预期，健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担，整合现有土地使用税、房产税等税种，开征规范的房地产税(物业税)，发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要内容：一是逐步扩大征收范围。实行“见房征税”，无人申报纳税的房产由政府征收充公，征税对象由企业扩大到个人或家庭，