钟祥财：按照市场经济的法则深化国企改革

内容摘要：国企的弊端表面上源于计划体制，实际上在于它与政府的特殊关系。改革开放后，国企改革的思路还是围着扩大自主权转，事实上一直未能正视和有效解决“预算软约束”的症结，从市场在资源配置中发挥决定性作用的角度看，国企经营甚至可以说旧病未除，又添新疾。国企改革的核心是按照市场经济的法则，割断国企与政府的特殊关系，把国企改革成为真正的具有预算硬约束的企业。在现有的体制条件下，我们亟需从前端、中端和末端三个环节来探索国企改革的未来路径。

关键词：国企改革 市场经济 预算软约束 预算硬约束

国企改革已走过30多年的历程，对这一涉及改革进退和经济发展的重大改革，人们见仁见智，评价不一。从经济改革史的角度看，国企改革为时不短，举措不少，在数据统计上也有可观的效益，但从经济学理论和市场经济的发展要求看，国企改革有待破解的难题仍然存在。党的十八届三中全会对国企改革作出了原则性决定，在这样的背景下如何推进国企改革的实质性深化，本文围绕三个问题进行分析，提出看法和建议。

理论辨析：国企为什么要改革？

严格地讲，国企改革并不是改革开放以后才开始进行的，早在20 世纪50年代计划经济体制刚刚建立时，怎样提高国营厂矿的生产积极性就已成为决策者思考的问题。回顾迄今为止国企改革的历史进程，大致可以划分为以下几个阶段：1.计划经济体制下的权力下放；2.改革开放初期的扩大企业自主权；3.1980年代的承包制、股份制、租赁制等经营模式；4.1990年代以后的公司制改革；5.2000年以来的国企改革。经历了如此漫长胶着的改革实践，再来探索国企改革的未来路径，就必须先搞清这样一个问题，即国企改革的经济逻辑究竟是什么？换句话说，国企到底为什么要改革？

一般认为，效率低下是国企改革的必要所在，而国企的这一弊端是与计划经济体制的缺陷直接相关的。吴敬琏指出：“计划经济的实质，是把整个社会组织成为一个单一的大工厂，由中央计划机关用行政手段配置资源。这种配置方式的要点是：用一套预先编制的计划来配置资源。主观编制的计划能否反映客观实际，达到资源优化配置的要求，以及能否严格准确地执行，决定了这一配置方式的成败。因此，它能够有效运转的隐含前提是：第一，中央计划机关对全社会的一切经济活动，包括物质资源和人力资源的情况、技术可行性、需求结构等拥有全部信息（完全信息假定）；第二，全社会利益一体化，不存在互相分离的利益主体和不同的价值判断（单一利益主体假定）。不具备这两个条件，集中计划制度就会由于信息成本和激励成本过高而难以有效率地运转。问题在于，在现实的经济生活中这两个前提条件是难以具备的，因此，采取这种资源配置方式，在作出决策和执行决策时，会遇到难以克服的困难。”［1］这一分析揭示了社会经济要获得可持续的增长，即实现资源配置的不断优化，必须依赖完全的信息和充分的激励，而这两个条件是计划体制无法具备的，人类迄今为止发现的最好机制是市场竞争。

哈耶克指出：“我们不能指望采用集中管理可以取得市场利用资源所能达到的效率，主要原因在于，任何一个巨大社会的经济秩序，都是建立在对广泛散布于千百万个个人中间的关于具体环境的知识之利用上的。当然，总是存在着企业管理者为了能作出正确决定应当知道却又不可能直接知道的许多事实。但是在对付这些困难―――把不同的个人所掌握的一切相关信息全都传递给集中管理的权力机构，或是使个人作出决定的相关信息尽可能多地在他们中间进行交流―――的可能方式中，我们只为后一项任务找到了一种解决的办法：市场以及让竞争决定价格，提供了一种办法，利用它，有可能向每个生产单位的管理者提供他们为使自己的计划适应该系统其他部门的信号所必需的、经过浓缩的大量信息。”［2］“从这个意义上说，市场和价格机制提供了一种发现手段，与任何其他已知的系统相比，它不但使更多的事实得到了利用，而且激励人们不断去发现新的事实，从而改善了对我们生活的这个世界中永恒变化着的环境的适应力。”［3］

那么，是不是社会经济体制一旦从计划改为市场，国企的效益就会随之提高，国企就会顺利地完成改革呢？答案是否定的。要解释这一点，需要从企业的性质谈起。科斯认为，企业的产生是因为能节省交易成本，他写道：“设立企业有利可图的主要原因似乎是，利用价格机制是有成本的。通过价格机制‘组织’生产的最明显的成本就是所有发现相对价格的工作。随着出卖这类信息的专门人员的出现，这种成本有可能减少，但不可能消除。市场上发生的每一笔交易的谈判和签约的费用也必须考虑在内。再者，在某些市场中（如农产品交易）可以设计出一种技术使契约的成本最小化，但不可能消除这种成本。确实，当存在企业时，契约不会被取消，但却大大减少了。某一生产要素（或它的所有者）不必与企业内部同他合作的一些生产要素签订一系列的契约。当然，如果这种合作是价格机制起作用的一个直接结果，一系列的契约就是必需的。一系列的契约被一个契约替代了。在此阶段，重要的是注意契约的特性，即注意企业中被雇佣的生产要素是如何进入的。通过契约，生产要素为获得一定的报酬（它可以是固定的也可以是浮动的）同意在一定限度内服从企业家的指挥。契约的本质在于它限定了企业家的权力范围。只有在限定的范围内，他才能指挥其他生产要素。”［4］由此可见，企业的存在是因为它能节约交易成本，而企业的这种经济本质只有在一个公平竞争的市场体系中才能显现，否则，价格机制是扭曲的，信息是不充分的，竞争是不平等的，假的企业还是有它的生存空间。于是，人们不难推导出这样的结论：国企的效益低下虽然和计划经济体制有密切关系，但即使没有这种体制背景，它的固有弊端仍然可能存在，只要国企与政府之间保持一种特殊的关系，国企就不会感受到真实的市场竞争压力，因而也就难以成为真正的企业。

对此，匈牙利经济学家雅诺什・科尔奈做过独到的分析。早年，他对计划体制的“兰格模式”提出批评时说，这一模式是建立在对“计划者”本性的错误假设（如大公无私、聪明智慧等―――引者注）上的，同时也是建立在对企业行为的同样错误的假设上。他认为兰格模式忽略了市场，市场竞争可实现供求的动态均衡，而企业之间能真正展开竞争的前提是硬预算约束和买方市场。［5］在1980年出版的《短缺经济学》一书中，科尔奈首次提出了“预算软约束”的概念。他后来在一篇反思国际金融危机的文章中写道：1968年，匈牙利开始了一场“市场社会主义”改革，当时，“国有企业的管理者被要求努力改善企业的盈利状况，而一旦企业盈利，管理者也能从中分享一定的利润。然而另一方面，管理者却不用担心企业亏损甚至负债累累，因为一旦企业陷入困境，政府断然不会坐视不理，相反会从预算中拨出紧急援助款项，或是由国有银行提供没有希望偿还的贷款，以类似的措施来挽救企业。亏损或是负债尽管不是件令人愉悦的事，但在当时的背景下却并不关乎企业的生死存亡。由于政府对陷入困境的企业频频施以援手，企业管理者就此判断企业最终不会关门大吉。尽管改革表面上让企业管理者承受了巨大的盈利压力，但实际上，其激励作用微乎其微。既然企业不会破产，企业管理者也就没有必要压缩成本或是积极创新。财务状况并未对企业的支出、贷款或是扩张形成真正的约束力。这也就是国家层面的‘预算软约束’综合症”［6］。

科尔奈的深刻之处在于，他把国企弊端归结到了人性假设的层面。理论演绎到这一步，国企改革的核心就清晰地凸显了，那就是如何切实改变“预算软约束”的问题。原先以为，国企的效益低下，是由于活力不足；活力不足，是因为缺少自主权，因此在计划经济时期，中央政府曾实施权力下放。但是在上世纪50年代，市场机制的作用日益受到压制，竞争秩序无从建立，预算约束也就缺乏标准和核算，如此环境中的权力下放，正面激励加强了，但负面激励是缺失的，国企亏损还是由政府买单，这样的改革自然会“一放就乱”。不难看出，国企的弊端表面上是源于计划体制，实际上是源于它与政府的特殊关系。改革开放后，国企改革的思路还是围着“扩大企业自主权”转，事实上一直未能正视和有效解决“预算软约束”的症结，从市场在资源配置中发挥决定性作用的角度看，国企经营甚至可以说旧病未除，又添新疾。

实践检验：怎样评价国企改革的绩效？

作为经济体制改革的重点和关键，国企改革理所当然成为社会各界和理论研究关注的焦点，随着改革的深化和经济的发展，人们对此的看法日显分歧，其中最为典型的是几年前关于“国进民退”的讨论。所谓“国进民退”，是指2000年以来国企与民企在国民经济中此消彼长的态势，具体表现为国企在某些领域的快速扩张，以及民企的相对萎缩，直至退出。围绕“国进民退”的话题，参与争论的学者不少，具有一定代表性的是胡鞍钢和何伟。

胡鞍钢认为“国进民退”是一个伪命题。［7］他从企业数量、就业人数、企业产值、企业利润和税收贡献等五个方面，运用数据比较证明了自己的观点。从企业数量上看，按1998 年以后新口径计算，在1998~2010年间，全国国有及国有控股工业企业户数从6.47 万家减少至2.03万家，只相当于1957 年(4.96 万个)的40%左右，占全国工业企业数的比重从39.22%下降到4.47%。从就业人数上看， 1998 年以后国有及国有控股工业企业从业人员从3748万人下降到2010 年的1886 万人，总量减少了一半，其占规模以上工业企业从业人员比重也从57.2%下降到2010年的19.2%。从企业产值上看，按国有及国有控股工业企业占规模以上工业企业的总产值比重口径计算，国有及国有控股工业企业总产值占全部规模以上工业企业总产值的比重从1998年的49.6%下降到2010 年的26.6%。从企业利润上看，与企业产值的趋势类似，国有规模以上工业企业的利润总额占规模以上工业企业利润总额的比例在1978年后呈显著下降趋势，除在1998~2000 年间有小幅上升外，在2010年已下降到27.8%。从企业利润占比和产值占比的比较看，国有及国有控股企业与私营企业的效益水平大体相当，没有明显差别。从税收及公共财政资源的贡献上看，2010年，规模以上工业企业主营业务税金及附加总额中有71.7%由国有及国有控股企业贡献，私营企业的贡献仅为14.6%，全部应交增值税中，国有及国有控股企业的贡献为37.2%，私营企业的贡献为27.0%。2007年新企业所得税制度和增值税改革试点后，国有及国有控股企业主营业务税金及附加贡献率由2007年的61.8%上升到2008 年的68.9%，而私营企业则从2007 年的17.9%下降到2008 年的14.6%。

何伟的看法与此不同。［8］ 2010 年8 月，国家统计局有关负责人表示，统计数据不支持“国进民退”。［9］对此，何伟认为，国有经济“是进是退”，必须有一个标杆来衡量，用不同的标杆会得出不同的结论，不同的结论会做出不同决策，其影响甚大。目前有两个标杆，一个是国家统计局的数字标杆，一个是十五届四中全会的控制标杆。何伟指出：从国家统计局公布的数字来看，的确得不出“国进民退”的结论。如果以党中央的十五届四中全会《决定》为标杆，就会得出“国进民退”的结论，二者大相径庭。具体而言，第一，国资委将中央决定控制的“自然垄断的行业”，改为“重大基础设施和重要矿产资源”，大大扩大了国有经济控制的领域，使一些地方在强行收回小煤矿和小油田有了政策依据。一个政府部门修改中央全会的《决定》，这是少见的，这是公开的“国进民退”。第二，根据十五届四中全会决定，将国有经济锁定在“三个行业和两类重要骨干企业”，其余的国有经济应退出，