盛洪：国企利润应百分之百上交

我们要有一个土地基本法，要规定土地的基本产权，也要规定土地规划权，也要说明土地产权是基础性的权利，而规划权是派生的权力，是需要说明和由立法机关同意的。

两会前夕，中国最大的民间智库天则经济研究所根据近几年的研究积累提出来各领域的转型建言。凤凰财经独家专访天则经济研究所所长盛洪教授，为网友解读阻碍中国经济转型的核心难题。盛洪表示，转型建议的原则与十八大三中全会的让市场在资源配置中发挥基础性作用、四中全会的依宪治国原则一致。国有企业利润要百分之百上交，从盈利性领域全部退出。小产权房应当受到保护，不担心大规模复制。在产权和规划权的比较当中，产权一定是第一位的。

坚持市场化改革和依宪治国

凤凰财经：天则所在两会期间发布了一个综合各个方面的转型建言，您能不能从总体上先介绍一下这个报告的指导思想，试图从哪几个角度推动转型问题的解决?

盛洪：总体是这样的，中共十八届三中全会和十八届四中全会，有两个基本原则我们应该是很赞成的，一个是十八届三中全会的“市场在配置资源中起决定性作用”，坚持市场化的改革。十八届四中全会是讲的“依宪治国”，它的基础就是落实现有的宪法，这是它的底线要求。

国有企业是一个很矛盾的组织形式，一方面它是企业，而企业是追逐利润的，一方面国有，国家是提供公共物品的，是不能追逐利润的。国有企业就是个矛盾体。其实反过来来讲，因为追求利润，把这个“国”就变得扭曲了，是因为这个国因为有了企业，它就不能够公正了，就不能提供公平正义了，不能提供公共物品，所以它实际上破坏市场。因为在市场中，有国有企业还有民营企业，一旦国有企业和民营企业之间出现利益冲突的时候，政府站在哪一边就是一个问题。很明显，它就不能履行它的政府的职责，实际上是在破坏市场。

比如说行政性垄断，显然垄断本身这个概念就是反竞争的，而竞争是市场的基本原则之一。你要说市场机制，一定是有竞争的，垄断是反竞争的。

还有像土地问题，实际上土地是一种基本的要素。土地问题最重要的方面是，土地产权制度是否公正和有效的。所以首先是一个界定和保护土地的产权问题，而这个问题解决了，才真正能有土地的市场，那么市场才能在配置土地资源时起决定作用。假如我们基本的土地的产权制度都没有建立和得到有效保护，就谈不上市场。

当然还有像教育问题的研究，实际上也是在划清边界。在教育领域中的市场和政府的边界在哪。因为教育不简单是一个公共物品，很大程度它是私人物品。我要花钱获得教育，会从教育中得到好处;如果我不交学费，可能就被拒绝入学。所以教育是私人物品。这个要划清界线，不是所有的教育都是要政府提供。我们要进行教育改革，就是要减少政府的介入。

还有像小城镇问题。我们看到了现在的城镇化过程，实际上是市场机理在起作用，很大程度上是自发的。但另一方面又和我们现有的行政管理体制相冲突。在行政管理体制里，市这个概念是个行政层级，但实际上城市不是行政层级的概念，它是自发产生的，所以可能有些地方，它本来原来就是一个镇，乡镇，可能发展成一个很大的城市，那么这个城市和它上边的那层级，县之间是什么关系?我们提出县管市，原来是市管县。目的是打破现有的行政层级，让市场能够在城市化过程中起作用。

总而言之，我们的这些建议，都是在为市场在资源配置中起决定性作用的原则提供具体方案。

国有企业利润要百分之百上交

凤凰财经：我们先从国有企业改革来谈。国有企业改革的目标，一直相对比较清晰的，是一个市场化可竞争的方向，但实际上谈了这么多年，改革迟迟不能推进，您觉得这个原因有哪些?报告当中，提出了哪些可操作性的方案呢?能促使帮助解决这个问题?

盛洪：首先它是一个政治经济学的问题。所谓政治经济学，就是说国有企业背后有它的利益结构。改革就是要改变这个利益结构，有的利益集团就会反对改革，因为改革可能会触犯了他的利益，我这里说的就是国企管理层利益集团。现在国企有两个非常关键的制度要点。一个叫作“利润不上交”。这是1993年分税制改革，当时国务院文件提出的这样一个条款，当然是过渡性条款，但是过渡性条款会被他们长期化。一直到2007年，因为改革呼声太大，压力太大，所以做了一个姿态，利润上交一部分，但是最多上交10%，最少是零。

第二条，“工资奖金不封顶”。这是2001年当时的经贸委牵头搞的行政文件规定的。也就是说国有企业现在所有的利润，都有可能被管理层及员工作为工资奖金。

还有，就是垄断权的问题，尤其很多央企是有垄断权的，像中石油、中石化。我们的改革是要取消垄断权，对他们来讲也是不利的。所以利润不上交，这个工资奖金不封顶，再加上有垄断权，这个国企基本上就是他们自己的了。

为什么动作很慢呢?为什么国企有那么大力量?是因为国企的高管和行政部门的官员是一个群体，我们说他们经常会身份互换。所以这群在行政部门的人，包括好像貌似在管理、监督国有企业的人，其实他们就是一伙，所以他们不可能做出要对国有企业改革的决策。而我们中国又有一个特点，就是行政部门独大的政治结构，没有别人再去约束他们，所以现在为止，肯定改革呼声很大，但是改革动作非常小，可以说几乎没有什么实质性的改革，就是这个原因。

凤凰财经：那要想打破这一块儿，需要我们在制度建构上做哪些事情?比如推进国有企业和这种政府的官员不能够相互混岗，需要什么制度规范?

盛洪：首先应该是两个体系，一个就是行政官员体系，还有职业经理人体系。实际上现在的央企领导都是中组部来选任的，那么跟选任党政干部是一样的。但是呢，这(改革)可能不是根本的，因为他们自己怎么去改呢?他怎么会说自己不要去国企。从政府官员退下来，到国企当董事长或董事，或者从国企的董事长退下来当政府官员。这都有个人利益。他们就是很难去改。

所以我们现在的改革主张，就是要改刚才那三条。第一条就是要交利润，百分之百地交。也有人说为什么要百分之百交?我说交利润，不意味着这个利润不再投回企业，关键在于谁来决定投回企业，所以交是交给股东，不是管理层决定我要留多少利润，有多少钱交给股东，而是你给我先把钱交过来，股东决定多少钱投回企业，这是第一点。

第二点，就要限制工资奖金。因为全国人民都是股东。作为股东，最简单的道理，就是你要多发一分工资奖金，我们就少一分利润，这在利上是对立的。

第三条就是打破垄断，当然还有取消对国企的各种优惠政策，包括国有企业占有了国有土地，是要交地租的;国有企业不应该有优先获得低利率贷款的优先权;国有企业至少不应该在还盈利的时候，还要国家的财政补贴，像中石油、中石化似的;还包括要去获得国有矿藏的采矿权，就要支付相当于市场价格的费用，我们叫矿区使用费，现在没有支付。说白了，国有企业要足额地交付国有资源的租金或费用，这是我们当下改革的主张。

长远改革的主张，就是国有企业要从营利性领域退出，因为我们认为国有企业就不应该营利。将来不需要在石油，电力，铁路，银行，甚至公共事业领域，都不需要国有企业。这些领域实际上都是营利性领域。

构成行政性垄断的法规根本没有法律效力

凤凰财经：刚才您谈国有企业的时候，实际上也涉及到了很多行政垄断的方面，在破除行政垄断这个方面，我们目前政策和法律方面的障碍有哪些?推进行政法规和法律的修订有什么样的困难?

盛洪：我觉得其实法律上的困难并不大。为什么呢?因为我们对有关构成行政性垄断的法规框架的那些文件进行梳理时，发现一个问题，就是绝大多数文件都没有法律效力。像石油领域，有两个文件是特别重要，一个叫38号文件，一个叫72号文件，这两个文件都是几个行政部门联合发出的一种文件。这样一种文件，根据中国的法律，中国的《立法法》，它什么都不是。中国最低的层级的所谓法规，是“部门规章”，是要经过一个正当的程序才能设立，最后由部门首长签字、签发。而这两个文件，首先名字就不是部门规章，而是“意见”。第二，发文件的这些单位都是属于部级的行政部门。第三呢，它们没有按照《立法法》的规定经过一个正当程序。最后明显的标志是，这些文件没有部门首长签字，所以根本不符合《立法法》的正当程序，根本不是有法律效力的文件。

如果我们严格按照法律程序来做，我们认为这个应该由国务院通过一个清理的决议，把它废止就完了，没有什么法律的障碍。比如举个例子，南北车的合并，就是一个需要申请批准的项目，因为合并后国内市场占有率很大了。《反垄断法》说的，“经营者集中”超过一定规模，就得申请是否能够批准你这样做，因为你就有垄断嫌疑了。而现在的行政部门完全没有这个意识。

严格按照中国文字上的法律来讲，其实改革一点困难没有，分分钟就废止了，只要我们想废止。或者我们打个官司，如果垄断企业援引38号文件的话，如果真是一个严格的法官，不应该依据38号文件来判定他有垄断权，他没有垄断权，38号文件一点没有法律效力。但是中国现实是这样的，最难的实际上仍然是一个政治结构的问题，行政部门做了违法的事情，有什么样的途径，能够去制止它呢?我们缺少这样一种制止政府违法的机制，就没有这种机制，这是最难的问题。

凤凰财经：是这样的，尽管文字上是有问题的，但是中国就是这样，即使存在很多问题，不妨碍它继续实施下去。您觉得如何迅速地打破这个局面?

盛洪：石油改革的突破口，就是放开原油的进口，当然也放开成品油的进口，形成国内的原油市场和国内的成品油市场，这是一个最小的改革。其实我们前年那个报告就已经提出来了，相关的政府部门，其实也在推进，但是动作太慢了，突破口其实比较小。一方面很困难，有一个庞大的既得利益集团，一个垄断的利益集团。但另一方面他们不占理。我觉得有时候就是这样，其实正确是有力量的，正义是有力量的。天则所没有什么力量，也没有什么权力，但是我们的力量来源于我们说正确的话，做正确的事，提正确的建议，这其实还是有力量的。

垄断企业是在吃国 民营企业更爱国

凤凰财经：其实关于垄断的改革提了很多，比如说国有企业如果按正常的评估它几乎是负利润，银行业应该打破垄断，引入竞争。但很多时候，人家会以国家安全问题为由，来维护行政垄断和行业保护。像石油、金融垄断，其实都是以安全、国民经济的命脉，作为一个重要依据的。您觉得报告当中，放开竞争的这种提议如何能够说服这些决策者，放弃他持有的这种安全理念?

盛洪：国家安全的因素肯定是有，但是它会被夸张，用来为垄断辩护。其实反驳很简单，其它国家不是也有安全问题吗?为什么其它国家没有像中国这样的行政性垄断?比如美国也有国家安全问题，但是它的石油公司是私人的，不是国有的，可能有些时候是垄断，但是私人垄断，不是行政性垄断;更何况后来还是有多家公司竞争。多家公司对美国国家安全产生什么负面作用了呢?没有。

很多其它国家的实例已经证明，打破垄断，竞争肯定对国家安全没有什么影响，而且民营企业对国家安全也没有负面影响，反而是正面的。甚至可以这样讲，垄断才可能给国家带来不安全。其实现在国家更不安全，