高培勇等：1994年财税改革20年

杨志勇：很高兴主持这次第四分会场的主题为“1994年财税改革20年座谈会暨《中国财政政策报告2014/2015》发布会。我想这个座谈会和发布会两个是一致的，两个的主题都是1994年的财税改革。那么在这个改革里面，1994年的财税改革应该说对中国财政影响是非常大的，即使现在中国的财税制度的基本框架也都是1994年建立的。我们很高兴今天请到了全国人大预算工委原主任高强教授。他是改革的亲历者，一定能够讲出跟一般人不一样的事情来。审计署财政审计司司长，郝书辰教授。财政部财科所所长刘尚希。国家税务总局税科所所长李万甫教授。中国人民大学教授吕冰洋。对外经贸大学教授毛程连。今天参会的还有来自全国各地各个系统的同志们，我们一起鼓掌欢迎。

下面我们第一个环节请中国社科院财经院院长、学部委员高培勇致词。

高培勇：

各位同行来宾大家下午好，今天我们在这里专门举行1994年财税改革报告的座谈会，同时也把今年的报告呈现给各位品头论足。我想这个会议的本身立刻就能够品味出举行这场讨论会的特殊用意。当前的中国正在进行新一轮的财税体制改革，尽管我们说这一轮财税体制改革是在全面深化改革的大背景条件下进行的，而且它是以治理体系现代化为总目标的。但是我们必须说新一轮财税体制改革的目标定位和它的功能定位的这种变化，并非意味着它是高楼万丈平地起，新一轮财税体制改革必须也应当在既有的财税体制改革的基础之上来谋划和展开。也就是说，新一轮财税体制改革是在过去三十多年中国财税体制改革的基础上前行的。正像我们日常生活当中比如说接手一个楼盘要做现场的清理工作一样，我们今天把主要注意力盯在财税体制改革的路线图和基本内容的时候，千万不要忘了我们是从何处起步，一定要理解并且界定我们的出发点究竟在何处。所以就此而言，我想我们对过去三十多年的财税体制改革的历程进行系统的回顾，并且对过去三十多年改革的成果做出评估，这是非常重要的一件事。对于过去三十多年的财税体制改革，就照我们今天在座的大部分研究人员的年龄而言，记忆最深的，能够立刻说出一二的是发生在二十年前的那一场财税体制改革，即1994年的财税体制改革。高部长经历的更多，他至少可以从改革开放之初的财税体制改革回望过去36年的财税体制改革。所以对于三十多年的财税体制改革，特别是1994年以来的财税体制改革，基本路径是什么，基本规律是什么，我想我们要给出自己的回答。这不仅仅是总结的需要，更多的是为了前改。未来财税体制改革之路一定要在原有的基础上加以展开，所以考虑到这一点我们在今年启动报告的时候围绕主题谋划了很久。其实最初的设想是想对1994年财税体制改革做一个定量的系统，但由于本身的研究能力所限，我们所能找到的研究文献也有限，最后我们还是采用了一种传统的研究办法，以定性为主，定量为辅，在定量与定性的结合当中尽可能的凝聚财税体制改革的真气。对于1994年的财税体制改革，我们就目前的理解是把1994年作为一个起点一直延伸到中共十八届三中全会文件正式发布。换言之，在我们这份报告所描述的1994年财税体制改革，与其说是结果，更多的是过程。在过去二十多年中围绕财税主线索所推出的主要财税体制改革，我们都把它视为一个出发点。1994年的财税体制改革规模最大，影响深远，但是规模再大影响再深远，它基本上是在1994年财税体制改革的盘子上去谋划的。所以1994年财税体制改革的目标就是适应市场经济体制。队伍1994年适应财税体制总标准也是看是否适应了市场经济体制的运行。所以它的对应方是市场经济体制。今天中国的财政体制改革，是匹配国家治理现代化进程的一场变革。它要匹配的不仅仅是经济领域，而且跨越了经济领域，延伸到文化、生态文明，甚至包括党建等。因此，新一轮的财税体制改革的规模和影响的这种深远，应当说在改革历史上是会超越1994年的财税体制改革的。就目前的方案而言，如果能够不折不扣的，甚至说大部分能够实施，那么它的影响，可能会超出我们今天的预想。因此把1994年的财税体制改革和今天的财税体制改革直接对接，从两者相互联系彼此匹配的角度展开一场讨论，我们觉得也是很重要的。时至年末，到财税体制改革20年的时候，留给我们的时间界限真的是不多的，做过三天就是财税体制改革体系的21年，我们抓住2014年剩下的一点时间，好好把财税体制改革的情况做一个回顾和总结，并且走好未来中国财税体制改革之路，我想这个意义更加重大。

非常感谢并且欢迎大家在周末这个特别宝贵的时间，在大家繁忙的年末工作当中挤出时间来参加我们这样的一个座谈会，我代表财经院，代表我的各位同事们表示感谢。谢谢大家。

杨志勇：

我们今天的主题是1994年财税体制改革，我们回顾过去更多是要展望未来。我们继续深化财税体制改革，因为财税体制改革的步伐越来越快，从今年6月底中央政治局通过的深化财税体制改革主体方案到8月预算法的修改，再到后来一系列的预算文件，再往后来看我们会看到政府工作报告等等，一系列的改革措施都在陆续出台。这里有一个重点问题，预算改革、税制改革和中央财政和地方财政改革。我们都讲1994年的改革，但是我们对1994年的改革做了延伸，再对未来的十年做展望，下面请范建介绍这本书的内容。

范建：

各位贵宾媒体朋友们，今天是一个欢乐的日子，我们聚集在财经院内，聚焦改革发展与共同回顾1994年财税改革20年以来的历程的得与失。我相信在座的各位心中都有很强的神秘感和责任感。其实原因很简单，因为我们都在面对历史，当人在面对历史的时候通常会产生一种神圣感和使命感，使你肩负重任，不能马虎。很荣幸代表课题组向各位做简单的汇报。刚才高培勇院长做了简单的回顾。如果说必要性，我们更多的可以说为什么我们愿意在他的带领之下我们愿意把这个报告往深入的地方推进。主要跟各位介绍的有两点，第一点是做这个报告的可能性，第二个是这个报告的基本内容。并且我对大家谈一点我个人的体会，这个也是我们整个财税的团队在做这个报告当中碰到的疑惑，希望跟各位同仁交流。

我们为什么想做这样一个报告，这里有两个大的对比，一个是现实的对比。即将踏入历史的2014年毫无疑问是一个不同寻常的年份，受国际国内各种因素的影响，我国的经济发展正在步入新的常态。经济发展新常态之下的中国所面临诸多的问题需要解决。大家已经达成了一个基本的共识是改革必须深入，那2014年全面深化改革的目标已经提出来了，行动也已经迈开步伐，这意味着在今后的角度来看将有不同以往的特征体现出来。今后在对国际经验对中国的借鉴适应性的参考的同时，我们需要从历史经验中寻求解决问题的智慧。尤其是从具有中华传统文化的区域当中，或者是从我们已经有的历史经验当中或者从跟我们有类似传统文化国家或地区经验当中寻求借鉴，应该成为我们考虑问题的一个重要方面。这是从现实的角度所对我们提出的一些迫切的要求。

从历史的背景来看，财经界的许多同仁都已经注意到2014年财税体制改革的两大背景：历史背景为1994-2014年分税制财政体制改革20年，新中国成立65周年，改革开放35周年。其实我们发现共和国成立65年来，经济建设取得了伟大的成就，一个同社会主义经济制度相适应的框架已经初步建立。并且在不同历史阶段发挥了重要作用。改革框架以来，这个体制在改革开放中也在不断提高目标和放眼各种各样的角色。我们最近所提出的像这种现代财政制度究竟该如何构建和如何推进，已经成为一个很重要的议题。但是与此形成强烈反差的是我们能够看到共和国成立65年来有关成立重大记述极为有限，缺乏整体性和连贯性，提供给后来的制定决策者的参考意见很有限。在这样一种背景之下，65年来的诸多财税政策出台的背景实施的效果究竟如何，很多政策出台以后的社会反响究竟如何，我们想尝试做一个权威和真实的记录和整理。我们这样的目标不是说要沉迷于过去，而是要展望未来，给未来财税政策的制定者提供以及相关重大制度的实施提供另外一个视角的参照性，即历史视角的参照性，从而更加有利于财税改革的深化和结合新政策措施的推进。在过去几年中我们尝试过这样的努力和比较系统的总结。

另外一点，高院长的个人魅力和影响力，以及给我们提供的各种各样的资源，我们曾经有过难忘的经历在这里跟大家分享。尤其是很多历史事件的亲历者进行面对面的访谈的经历。我们曾经请亲自参与和制定重大财政抉择的人士讲述他们当年重要政策和重要事件鲜为人知最后决策的过程。由于有了这样的经历，我们相信对新中国过去的历史尤其是财政历史的总结，一定是具有重要价值的，并且一直到今天为止，也就是今天28号为止，至少我个人发现目前没有哪一个机构有比较系统的推出分税制财税体制改革这样一个系统的报告，全面提出整个财税体制改革20年来的得与失。同时我们也有自信我们今年推出的报告一定有它的独特的价值。

接下来跟各位报告一下这份报告基本的内容。框架上分为九章，主要聚集了以下的问题。从书具体的目录当中各位可以看到这个问题的重要性。首先，是对财税体制改革做的整体评估。这种判断并不是说从书摘里面的具体判断，它是从具体分析当中而来的。第二章和第三章聚焦到整个税制改革的评估与展望。在过去20年我们对税制改革做了评估和总结，我们以专门的篇幅来讨论过去的改革和未来的方向。在以往是比较少见的。作为新中国具有重大影响和新一轮的财税体制改革，1994年的财税体制改革当然没有忘记它的基本谋划。但是这20年来的结果究竟如何，它能否适应未来财税体制改革的变化，以便于它更好的应对税收日后产生种种局面，在这里给大家提供了一些参考思路和线索。我们之所以这样做，其实很重要的考虑是在当前如何转向以直接税为主辅助间接的问题，在报告中已经体现出来。旨在调整这种税制结构的改革当中，其实以税收征管改革的具体措施，实际上是决定了征管模式的未来改革方向。未来十年的改革方向，我们的改革方向究竟应该是构建怎样一种现代化的税收征管体系，其实是值得每一个关心中国财税改革方向的人思考的。真正经过我的考察，现代化的税收征管其实存在两条路径，一个是强评估，一个是强征管。第一条路径其实给我们指出了一个发展的趋势，体现了促进纳税人从自愿遵从纳税的关系。第二条，各国在建立现代征管体系当中出现常规性的选择。第二种模式从第一种模式的过度其实是大多数国家选择的过程。我们关注中国特色的问题，国企利润分配的问题。国企分配进入了发展的过程，国家应该分别作为社会资产的所有者和社会管理者向社会征收企业所得税，收取投资收益，体现国家的双重管理责任，这是国有企业在实施它的分配力度的过程当中应该具有的逻辑的必然性。我们回顾过去二十年，我们一直到1994年财税体制改革的时候才凸显了这一点，就是对国家双重角色的定位。并且我们在通过1994年以来的一系列改革措施加以完善，其实这个变化过程中每一个阶段都带有历史的烙印，大家有兴趣可以看第四章当中的资料性文献。它其实为一定的历史时期的经济目标服务，但是同时也强烈的反应了那个时期所具有的经济特点。既然具有这些特点，我们其实就可以进一步的追问，未来的十年、甚至二十年，甚至三十年，未来的三十年也就是我们共和国建立将近100年的时候，甚至从更长的时段来看，我们可以追问国有企业制度改革究竟可以走什么样的趋向，它的出路究竟在何方，甚至国有企业引发的第三财政的问题，甚至国有企业效率的问题，乃至国有企业改革的问题如何深化，它又如何在全面深化改革的进程当中加以有效的破解，其实这都值得我们高度关注。从现有的角度看，国有企业改革和民生高度关联，国有企业的兴衰牵动了每一个人的具体福利水平。