司彤：国家治理视野下的现代财政制度

【内容提要】 本文阐述了国家治理体系与治理能力的内涵，从财政本身的特性和表现形式两个方面解释了财政何以成为国家治理的基础和支柱，并从建立现代预算制度、深化财税体制改革、匹配事权和支出责任等方面给出了建立现代财政制度的具体建议。

【关 键 词】国家治理/现代财政制度/财税体制改革

一、国家治理体系与治理能力的内涵

1.国家治理体系

习近平提出，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[1]。许耀桐[2]认为，国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统和思想文化系统等构成的有机整体，其由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式等四个层次构成。李佐军[3]从主―客维度分析，认为一个完整的国家治理体系包括治理主体、治理客体和治理手段等三个主要方面。党领导下的管理国家的制度体系的制度化、科学化、规范化和程序化构成了国家治理体系的现代化。

2.国家治理能力

国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面。肖文涛[4]认为，现代化的国家治理能力构成包括集合全民意志的目标凝聚能力、推进全面进步的领导发展能力、确立善治格局的制度创新能力、保障公平正义的社会平衡能力、回应公众需求的公共服务能力和有效化解危机的应急处置能力。陈金龙[5]认为，国家治理能力彰显国家治理体系的功能，国家治理能力的强大是国家治理体系完备的表达，提升国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。国家治理者善于运用国家制度管理社会各方面事务，把各方面制度优势转化为管理国家效能的能力构成国家治理能力的现代化。

二、财政作为国家治理基础和支柱的原因

1.基于财政特性的分析

(1)财政是以国家为主体的经济行为

之所以说财政是国家治理的基石，是因为财政是伴随着国家的产生而产生的，财政历来是一种经济行为或经济现象，而这种经济行为或经济现象的主体就是国家或政府，因而可以说财政是一种国家或政府的经济行为，而国家机器要通过财政这一基础保证自己的正常运转。

从经济学的意义来理解，财政是以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展的目标[6]；或者说，财政是以国家为主体的分配活动，是包括生产要素分配和个人收入分配的广义分配。国家要运用其所拥有的权力从公民手中筹集足够的收入，更要承担国家在提供公共产品、弥补市场失灵方面的支出责任。从国家治理的角度看，财政虽然是以国家为主体，但财政治理的主体呈现多层化，即在多元化的治理主体中，既包括公共部门又包括私人部门、政府行政机关、企业组织、居民自治组织以及公民个人等。通过自上而下的顶层设计、自下而上的底线思维以及横向间各主体的互动，实现政府的计划、组织、控制和协调职能，同时让其他机构发挥参与、推动、督促和协调的作用。既让政府发挥管理人民的职能，又要赋予人民充分的制约政府的权力。国家治理主体的多元化以财政治理的多元化为突破口，逐渐在政治、司法和社会等领域实现治理主体的多元化。

(2)财政的特点体现出国家治理的基础性

最能体现财政作为国家治理基础的特点就是财政的公共性与阶级性和财政的综合性。财政的公共性与阶级性产生于国家与财政的关系，因为国家是统治阶级的国家，政府是执行统治阶级意志的权力机构，财政作为国家或政府的一种经济行为，显然具有鲜明的阶级性。

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定，最广大的人民是国家的统治阶级，那么财政就要成为反映广大人民意志的经济行为。人民进行国家治理是以履行维护共生共存的社会的持续发展为前提，孤立的个体往往因为利益冲突而不能履行这一职能，这就需要最广大的人民创造一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量将冲突保持在秩序的范围内，这种产生于社会而又高于社会并日益同社会脱离的力量就是国家。而国家欲通过财政这一纽带实现与社会的联系，由此财政构筑了国家与社会的桥梁，成为国家治理社会的基础。从财政的综合性看，财政不仅仅是经济领域的问题，它还广泛地涉及经济、政治和法律甚至各种社会活动。在各个领域主要体现为政府活动的财政收支，这是牵一发而动全身的经济行为，因为财政收支活动覆盖了全部政府职能的履行，联系了政府以及私人部门和个人，涉及资金的问题往往都是关系切身利益的，也正是构建现代化的国家治理体系和培育现代化的国家治理能力的过程中需要处理的核心问题。为此，也就要求财政要服务和支撑当前改革的全局，要作为涉及全局利益和深化改革的重点领域，要成为经济体制改革和政治体制改革的交汇点，从国家治理基础的战略高度解决更多更深层次的问题。

(3)财政的职能为国家治理奠定基础

从财政所履行的具体职能看，资源配置职能调整了国家治理体系中政府与市场的关系，收入分配职能决定了社会治理层面关于公平与效率的价值取向，经济稳定与发展职能描绘了经济治理体系中“转方式、调结构”的改革思路。财政职能的充分发挥是完善经济体制改革的应有之义，充分体现了经济基础决定上层建筑的哲学思维，将为政治体制改革奠定坚实的基础。首先，政府通过财政手段和市场通过市场机制对有限的社会总产品进行配置，以实现全社会资源配置的帕累托最优状态。在这一过程中，政府往往凭借自身权力凌驾于市场之上，造成对市场配置机制的干扰甚至破坏，应划清政府和市场的边界，理顺政府和市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，引导财政资金在公共物品提供领域发挥支撑性作用，弥补市场失灵和缺陷，最终提高资源配置的总效率。其次，财政的收入分配职能涉及社会治理层面，是资源经过初次分配后的再分配，以实现整个社会资源配置的效率和公平。在现代化的国家分配体系中，财政要在其参与的由价格形成的起始阶段的要素分配和在要素分配基础上的再分配过程中充分发挥作用，以顶层设计思维制度化国民收入调节机制，既要保证优化资源配置、维护市场统一，又要促进社会公平、实现国家长治久安。最后，财政作为国家的经济行为，必须实现国家经济发展目标，即经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。目前，应顺应经济发展形势，转变传统的不可持续的经济发展方式，淘汰落后产能，优化经济结构，更加注重发挥财政的自动稳定器的制度安排，综合运用多种财政手段支持经济稳定与发展，切实保证非生产性社会的公共需要，为社会经济发展提供和平和安定的环境。

2.基于财政表现形式的分析

(1)财政收支活动对国家治理的支撑

从国家治理体系的现代化角度看，国家或政府的财政收支活动势必要受到一整套合理制度的规范和制约。围绕政府收支活动所形成的一系列制度安排直接决定着财政职能的履行状况，进而决定着国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平[7]，这体现了财政对国家治理的支撑作用。从国家治理能力的现代化角度看，合理的结构是国家治理能力现代化的支柱。财政作为国家规范的经济行为，自然建立了较为完善的支出结构和收入结构，长久形成的财政收支结构基本具备合理的治理结构的基本特征，即可以不断汲取先进、成熟的国家治理经验，对公众的社会需求保持较高的敏感性，并保证公众能及时准确地获得与其切身利益相关的公共政策信息；能对不同的利益诉求和价值取向保持可观的吸纳和接受态度；通过适时变革和调整及时满足公众的需求和期待，时刻保持对系统内外的敏感度[8]。未来通过现代财政制度的逐步建立，必将形成更加合理的财政收支结构，对充分发挥财政治理能力形成推动作用，由此也将支撑国家治理的现代化。

(2)以财权为突破口转向国家治理

从世界范围看，各国政府在履行财政职能过程中，主要关注“事”和“钱”两个方面的问题：“事”主要是指政府的行政事务，也就是中央政府和地方政府事权的问题；“钱”主要是指财政事务，也就是财政资金的具体使用问题。上升到国家治理的层面，就是事权与财权的划分和支出责任与财力的配置。基于此，可以清楚地看出财政对于国家治理的支柱作用。从国内情况来看，自十八届三中全会以来，新一代领导集体在转变政府职能和推进与经济体制改革相适应的政治体制改革上多次表明决心，从“啃硬骨头”、“壮士断腕”到“改革深水区”，这一系列的比喻形象地说明了我国目前存在的巨大矛盾和改革迫切性。而改革设计的焦点也集中在“事”和“钱”两个问题的先后安排上，哪个在前成为新一代领导集体面临的改革大考。显而易见，进行事权改革势必要触动大多数人的既得利益，也涉及很大的人事调整，这种直接正面的调整必将会遇到很大的改革阻力；相反，先进行财政事务的改革，让拥有较大支出责任的政府获得较多的财力配置这种间接迂回的改革方式既避免了可能遇到的改革阻力，又很好地达到了改革的目标。从这个意义上讲，财税体制改革完全可以成为全面深化改革的重要支柱，从而也就可以成为实现国家治理现代化的重要支柱。

(3)政府预算对于国家治理的支撑

从形式上看，政府预算是按一定标准将财政收入和支出分门别类列入特定表格，使人们清楚地了解政府的财政资金使用去向，从而成为反映财政活动的一面镜子。从实际内容来看，预算的编制是对财政收支计划的安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，预算的年终决算是预算执行的总结。因此，政府预算反映国家和政府活动的范围、方向和政策。严格按照政府预算安排国家各项活动，是现代国家治理的一个主要特征。通过政府预算这一重要的国家立法文件，一方面，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会可以运用审批权控制政府收支规模，特别是通过评价支出效益考核政府治理活动的绩效；另一方面，可以监督政府财政资金的安排，保证政府财政资金的使用效益。

三、财政作为国家治理基础和重要支柱的实现路径

1.建立现代预算制度

一是完善预算制度，强化预算的法律权威。建立现代财政制度是国家治理体系与治理能力现代化的重要一环，而国家治理体系又要求以一整套规范的制度治理国家各项事务，并且要以法治为根本方式。这就要求既要不断加强已有预算法律的权威，还要将改革中完善的预算制度也完全纳入法治的框架。要加强基于《宪法》的人民代表大会预算权力。应充分发挥全国人民代表大会对于中央政府预算和地方各级人民代表大会对于地方政府预算的监督权，加强预算编制的完整性，将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算统一纳入政府预算，同时允许将地方政府债务列入政府预算范围；加强预算审批的预期性，使审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，以避免财政支出结构固化和专项转移支付过多造成的资金投入的重复低效；加强预算执行的严格规范性，落实先有预算、后有支出的预算管理监督原则，解决预算执行与预算批准时间矛盾的问题，对于超出预算的收支应经审核批准；加强预算监督的严肃有效性，从法律上明确人民代表大会在预算全过程中的各种权力及其实现方法和渠道，切实保障人民代表大会及其常务委员会对预算的监督权问题。