柯华庆：财税分级制原则的体系建构

摘要：财税分级制是将各级政府间税权、事权与支出责任进行合理划分，从而实现分权与集权有机结合的财税体制，它可以更好地发挥各级政府的积极性。财税分级制目标的实现需要三个相互独立和完备的原则：财力与事权相匹配原则、支出责任与事权相统一原则和财权与财力相适应原则。由此三个原则可以进一步推出：财权与事权相适应原则，财力与支出责任相匹配原则。我们将财税体制比喻成请客吃饭，财权相当于自己口袋里的钱，财力相当于自己的钱和化缘来的钱之和，请客相当于事权，买单相当于支出责任。三个原则用通俗的话来说就是，谁请客谁必须有钱；谁必须买单；谁请客前要预算一下口袋里有多少钱，可能化缘得到多少钱，口袋里的钱与可能的总钱不能差太多。

关键词：财税分级制  财权  财力  事权  支出责任

1994年确立的分税制是中国现行的财政体制。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政的地位提到一个新的高度：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”《决定》明确了财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”。《决定》对财税改革的总体要求是“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。毫无疑问，“建立事权和支出责任相适应的制度”就是针对分税制的。这一新的定位与以往权威文件中的提法不同。1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》确立的分税制原则是“事权与财权相结合的原则”。2007年十七大报告的提法是“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，2012年十八大报告延续了十七大报告的提法。2012年的《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》的表述是“财力保障与支出责任相匹配原则”。这样一来，关于分税制的原则至少有四个权威的表述。财税界围绕分税制的原则进行了旷日持久的争论，争论的实质在于我们到底要建立一个什么样的财税体制，集权制还是分权制，集什么权，分什么权，分权制还是分钱制。2013年8月15日《南方周末》以《分钱还是分权：重议分税制》为题报道了财税界对分税制的争论，十八届三中全会之后的2014年1月9日，《南方周末》再次以《分权还是收权》一文报道了财税界的争论。当前财政部全面推进营业税改增值税改革将使得中央的财权财力进一步增强，使得我们无法回避对财税体制原则的抉择。高培勇（2013）指出：“随着营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破，现行分税制财政体制的基础也会动摇。与之相对应，所谓‘财权与事权相匹配’或‘财力与事权相匹配’的分税制原则，也就有了重新审视并布局的前提和必要；……由此，整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系，也就有了重新界定并规范的前提和必要。”

分税制将何去何从？已经提出的四个原则有没有合理性？它们之间到底是什么关系？市场经济财税体制的主导原则到底应该是什么？本文从明晰概念为起点，根据财税体制改革目标来评述各种原则的合理性，最后建构作为市场经济财税体制的财税分级制的原则体系。

一、为“财税分级制”正名

名正才能言顺。深化财税体制改革要求我们必须改“分税制”为“财税分级制”，因为分税制的重点是分财权，而财税分级制主张分财权与分事权并重。分税制的全称是“分税制财政管理体制”，实际上是一种分税分级的财政管理体制[①]（刘克崮、贾康，2008：346）。分税的前提是分级，将行政机关分为中央和地方两级，相应税务机构为国税局和地税局；然后是分税，分税制划分了中央财政支出与财政收入和地方财政支出与财政收入，先定财政支出再定财政收入[②]。

中央财政的困难是实行分税制的根本原因[③]（刘克崮、贾康，2008：330），所以重新划分财政收入是1994年分税制的重点，“分税制”一词突出了这一重点，顾名思义，分税制的核心是分税，分税就是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。然而，分税制改革的背景是试图建立与市场经济体制相适应的财税制度。江泽民在1993年5月30日召开的十四届三中全会起草小组会议上提出：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化……财税体制改革和金融体制改革，是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，也考虑了中国的特点和具体情况，这样做，有利于发挥中央和地方两个积极性。”（刘克崮、贾康，2008：335）《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对分税制的目标定位是“促进社会主义市场经济体制的建立”[④]。从《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的内容来看，1994年财税体制改革所做的工作既包括分税，也包括分事权和分支出责任，并且是根据事权与财权相结合原则来划分税权。可以说，1994年的分税制改革的指导思想确实符合市场经济国家的一般思路，但是“分税制”一词不能全面概括1994年的财税体制改革。实际上，1994年分税制改革并没有合理划分事权，事权划分仍然是计划经济模式，而税权划分却遵循市场经济模式，相应的支出责任划分就不可能是按照职能划分。可以说1994年的分税制是一种计划与市场并行的财税双轨制，是一个过渡性的财税体制。

社会问题的解决遵循面向目标的推理，即围绕目标设计制度，目标不同制度设计也不同。原初分税制改革的起因是促进社会主义市场经济体制的建立，遏制之前包干财政体制造成的盲目投资、重复生产、经济封锁、地方主义，最直接的、最关键的是遏制中央财政收入急剧的减少（刘克崮、贾康，2008：322）。所以改革的首要目标是“逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。”[⑤]由此，事权划分不是分税制改革的中心顺理成章。现在，财税体制改革又到了一个关键的时期。我们必须明确我们的目标，明白我们的起点和约束条件，在此基础上进行有效的制度建构。

今天，财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”，也就是市场经济体制的财税体制。如果说1994年的改革重点在分税权、分财权，那么现在的重点则在于分事权、分支出责任。只有将分事权和分财权放在一起的财税体制改革才是完整的财税体制改革，才符合社会主义市场经济体制的要求。我们要建立市场经济体制的现代财政制度必须用“财税分级制”替代名不正言不顺的“分税制”。

现行的市场经济国家所采取的财税体制被称为Fiscal federalism ，直译为“财政联邦制”或“财政联邦主义”。财政联邦主义是奥茨于1972年首次从经济学角度提出的。奥茨认为，联邦主义的经济定义是：“一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门，通过它提供相关公共服务水平的选择，基本上根据相关辖区居民（以及其他可能涉及经营活动的人）对这些服务的需求决定。”财政联邦主义关键之处仅仅在于“有关某个特定辖区的特定公共服务供给水平的决定（无论它们是由被任命的或者民选的官员作出，还是直接由居民自己通过投票机制作出）是否确实反映了那个辖区选民的利益所在。”按照这样的定义，“从经济学角度看，几乎所有的制度均为联邦制。”（奥茨，2012：22-23）1999年奥茨再次给出的财政联邦主义的定义：财政联邦主义是关于哪些财政职能和工具适合集权化，哪些适合分配给各级地方政府的财政体制（Oates, 1999）。财政联邦主义的核心问题是搞清楚不同级别的政府匹配不同行政职能的程序。也就是说，财政联邦主义的核心是各级政府的事权。在规范意义上，财政联邦主义所要解决的问题是，按照人口的地理分布决定政府提供的商品及服务的种类和数量，进而做出有效率的责任配置。美国财政学教材将财政联邦主义定义为各级政府间税权和支出责任的划分[⑥]（海曼，2009：233-234；260）。

奥茨最初是在美国的联邦制背景下提出财政联邦主义的，尽管他特别强调经济学上联邦主义与政治上联邦主义的区别（侯一麟，2009）。他的财政联邦主义概念是一个与联邦制没有关系的概念。现在不管是联邦制国家还是单一制国家都是按照奥茨关于划分各级政府间税权和支出责任的精神来设计财税体制的。在单一制国家和联邦制国家中，财政的分权与集权只是多与少的问题，而不是有与没有的问题。既然财税体制上不存在联邦制国家与单一制国家的区别，我们就不应该继续使用“财政联邦主义”，因为Federalism一词的基本内涵是“联盟”，具有集权的内涵。在联邦制国家使用“财政联邦主义”人们可能很容易接受。在单一制国家使用“财政联邦主义”就有些令人费解。按照奥茨的“财政联邦制”的内涵，无论在联邦制国家还是单一制国家，我们都应该选择更加中性的“财税分级制”。我们将“财税分级制”定义为：对各级政府间税权、事权和支出责任进行划分的财政体制。如此一来，财税分级制就是关于税权、事权和支出责任的分与集相结合的体制。正如楼继伟所言，在多层级政府结构中，没有哪个国家可以不集权，也没有哪个国家可以不分权，过度集权与过度分权都会造成许多问题。关键的问题在于什么样的权力宜集中，什么样的权力宜分散，以及在多大程度上实行集权或分权，从而寻求集权与分权的最佳结合点(楼继伟，2013：36)。在联邦制国家，各个州相当于国家，理所当然具有财权与财责，它们同时让渡一部分权力组成联邦政府，联邦政府具有相应的财权与财责，这是集权的过程。在单一制国家，财权和财责都由全国最高权力机关立法确定，中央政府毫无疑问地具有财权与财责，地方政府是否有财权或财责则由全国最高权力机关决定。不管是基于分权还是放权[⑦]，比较大的国家的地方政府事实上都拥有部分的财权和财责，总体来看，单一制国家表现为分权的过程。

英语中Fiscal federalism已经成为约定俗成的名词，没有改变的必要，但是我们在翻译时不应该将其直译为财政联邦主义或者财政联邦制，而应该译为“财税分级制”，因为这正是奥茨的本意。奥茨特别指出，Fiscal federalism “这个词主要是指财政管理中的分级，而不是政治上的自治；当然，财政分级与政治制度是分不开的。……如果现在重写这个题目，可能会考虑用另外一个词。”（侯一麟，2009）所以，侯一麟教授（2009）认为，国内学界将Fiscal federalism翻译为“财政联邦制”不妥，而应该翻译为“财政分级制”。我们在此特别强调一下，我们可以进一步拓展Fiscal federalism的涵义，将其翻译为“财税分级制”，因为现在我们常常将财政与税收分开，而“财税分级制”正是强调财政和税收的双重分级。现在，中央明确财税体制改革的目标是建立现代财政制度，改革的方向是按照市场经济体制的原理来设计财税制度。楼继伟非常明确地提出与市场经济对应的政府分权财政管理体制是财政联邦制：“我国财政管理体制改革就是从传统的统收统支体制逐步向联邦主义财政方向变革”（楼继伟，2013:1-2）。张光则将我国的分税制等同于财政联邦主义，明确提出应该按照财政联邦主义的思路来完善分税制：“我们可以用财政联邦主义理论为中国的分税制改革辩护。利用这个理论，我们才能从理论上说明为什么分税制改革为全国统一市场的形成、市场经济的公平竞争提供了基础。同理，我们还可以借助财政联邦主义理论来指导中国分税制的进一步改革与完善。