黎四奇：对后危机时代金融监管体制创新的检讨与反思

【摘要】随着后危机时代的来临，在宏观审慎监管理念的主导下，统一型金融监管体制在世界范围内已成为一种风潮，学界亦对之推崇备至，进而多认为中国的金融体制改革亦必须走一条以金融监管权力集中为导向的统一化道路。从理性角度来看，围绕权力展开的分业模式与统一模式并没有绝对的对与错之别，对一国而言，只存在一个适与不适的问题。与此同时，在学理研究中，统一模式所引发的权力集中、大量私法公法化等风险，也不得不引起关注与重视。

【关键字】后危机时代；金融监管体制；权力配置

金融危机不仅意味着经济的衰退，而且更意味着监管理念的变更、监管权力的重组与监管体制的再造。虽然2008年全球化的金融危机以其强烈的破坏力展现了其恶性的一面，但是在另一个侧面，也展示了其“善”的一面，因为在这场洗涤中，凯恩斯主义得以进一步巩固，以宏观审慎监管理念为导向的金融监管权力成功地进行了收缩与集中。当市场自由主义受到打压、国家干预理论乘势而兴以及因金融监管体制的严重滞后而将宏观审慎监管安排奉为金融创新的“绝对真理”时，激情之下的另一场风暴也在悄然积聚。很久以前，对于真理，约翰・密尔曾指出：“世界上没有所谓的绝对确定性的东西。真理难以获得，真理在谁的手中也难以确定。真理并不以赞同人数的多少来决定，它既可以在多数人手中，也可以在少数人手中。流行的意见从来就不是完全正确的，更不是真理的全部。”{1}因此，在这场整饬运动中，虽然统一化的金融监管体制调整已引领了时下的舆论潮流，但是在法治的精神下，对于这场权力组合之风，我们仍然必须保持必要的警惕与冷静，因为毕竟历史揭示的现实是：针对金融危机的一次次体制变革[1]并没有阻挡下一次危机的到来，相反，来临的危机表现得更加猛烈与强劲。

一、金融监管体制的类型与评价

（一）金融监管体制类型梳理

在学理上，体制指“被某些有规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客体、观念或行为的集合。”{2}它主要关涉两个方面的内容，即被组织起来的机构是什么，以及其构成部分是如何发生关联的。在有效金融监管系统的构架中，金融监管体制属于顶层设计问题，特指金融监管职责和权力分配的方式、组织结构，主要包括由谁来对金融机构、金融市场和金融业务进行监管、依据何种方式进行监管、由谁来对监管效果负责和如何承担责任等问题。虽然世界各国金融制度形成的历史、政治、法律、传统及经济发展水平的不同以及金融监管理论和方法上的差异导致监管体制各有千秋，但是根据长期的实践，学者们对形形色色的金融监管体制进行了归纳与总结。为了更好地了解各种形式的金融监管权力配置的框架，以下对目前比较具有代表性的观点进行梳理。

机构型监管体制，即按照金融机构的牌照类型及法律属性，如银行公司、证券公司、保证公司、期货公司等，分别设立监管机构，不同的监管机构对各自的金融机构进行归口管理，各法定监管机构的监管高度专业化与分工化，其权力的边界只根据金融机构的性质划分，而不考虑所监管的金融机构是否从事跨行业的业务，即在体制设置与运转上严格遵循“分业设立与分业监管”的原则。

功能型监管体制，即作为对机构型监管体制的矫正，依据金融机构提供的产品属性，而不依其机构的性质来确定监管权力的归属，其产生的背景是金融机构之间的业务交叉日益扩大且已对传统的分业管理体制产生了严重挑战而导致大量的监管盲区。因此，“应当根据金融体系的基本功能来规划金融监管体制，使金融监管更加具有连续性与一致性。”{3}

目标型监管体制或双峰型监管体制，以突出监管目标为重要特征。虽然经济规模的扩大与经济关系的复杂性直接带动了金融监管价值取向的多样化，但是其主要目标不外乎二个：一是防范与遏制系统性风险，以确保经济金融的可持续发展；二是对金融机构的机会冒险行为进行规范与约束，切实保障中小金融消费者的权益，防止金融产品销售或服务提供出现循环的断裂。“该监管体制的思想基于所有金融中介和市场受到不止一个监管当局的影响，因此每个监管当局都为金融中介功能和活动的一个目标而不是所有目标负责。”{4}该类监管体制的目标主要凭借两个层次来实现，即通过审慎监管机构来维护整个金融体系的稳健，及通过行为监管机构来保障金融消费者的权益。时下，采取双峰型监管体制的代表性国家有澳大利亚和荷兰，如前者的金融监管体系由联邦监管委员会、联邦财政部、联邦储备银行、证券与投资委员会五大机构组成。其中，澳大利亚审慎监管署和证券与投资委员会负主要监管责任，审慎监管署负责金融体系的审慎监管，并有义务就保持金融市场稳定的事项与澳储备银行合作；储备银行下设的支付系统委员会专司支付系统的监管；证券与投资委员会主司对各金融机构的商业行为进行监管；澳联邦监管委员会主要承担各监管机构的协调工作；澳财政部则负责对支付系统委员会、审慎监管署、证券与投资委员会等机构主要官员的任命，并协助其他机构来推动相关监管政策的实施。

综合型监管体制，作为当下一种比较热的监管体制，有学者又称其为单一型或全能型监管体制，即由一家机构来统摄全部的金融监管权力，全面负责整个金融体系的监管，该机构不仅负责辖下的金融机构合规经营、金融市场的稳定与系统性风险的防范，还要负责金融消费者的权益保护。

（二）是非的评价：金融监管体制研究中必须查明的问题

虽然在一国金融监管法律框架的构建中，金融监管体制是一个不可回避的基础性法律问题，但可以肯定的是，制度的设计者并不会过多或者说根本就不会纠结于其所在国家的金融监管体制究竟属于上述哪一个类别，其所关注的，是金融监管权力的分配与组织化能否达成利益的平衡，能否堵塞监管漏洞，能否确保经济金融的可持续发展。从这一点来看，制度的实践者与金融监管的理论研究者在意图上并不具有同向性。也正因为每个学者在研究中都想从自己的视角独树一帜，在对金融监管体制的定性与分类上，很难取得一致意见，从而导致金融监管体制在术语表达上也各有千秋。与其说这只是一种认识上的差别，倒不如说它更多地表明了学者们认识上的不同，如除了上述四种类型之外，也有学者认为，根据监管主体的法律性质即法律规定的监管职能由谁行使，金融监管体制可分为三种类型，即由中央银行行使监管职能、由财政部实施监管职能或由相对独立的专门机构实施监管职能。同时，根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管体制与多元化监管体制；根据监管权限在中央与地方分权的不同，后者又可以分为一线多元监管体制和双线多元监管体制{5}。

很久以前，哲学家黑格尔曾言：“法律决非一成不变的，相反地，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化。”{6}该种真知灼见表明金融监管体制的选取与认知也必定是一个与时俱进而求实拓新的概念。金融危机的编年史也印证了金融监管体制一直处于不断变化与激烈演进之中的事实，几乎每一次较大规模的金融突发事件与危机都会或多或少地触发金融体制的改革，如宏观审慎监管框架就已作为对此次百年难遇的金融危机加以反思的伟大成果而存在。虽然这一概念并不新鲜，但是学界对之仍没有形成一个明确且统一的概念，因此为了加强理论上的认识，人们认为宏观审慎监管是一个相对于微观审慎监管的术语，“指金融监管当局为了降低金融危机发生的概率及其带来的财政成本、产出损失和维护金融稳定，从金融体系整体而非单一机构角度实施的监管。”{7}在后危机时代，与金融发达国家的金融权力结构重组相呼应，学界也从体制上抛出了宏观审慎监管框架。客观而言，实践中的金融监管体制是比较简洁明了的，而理论者的归纳与抽象却使得这一问题复杂化。实际上，就笔者看来，对于真相的查明而言，挖掘金融监管体制的同质性与异质性，并以此为基础对之进行分类，然后在学术圈内进行推销，无疑是正当且必要的，但是这种努力还远远不够。在对“金融危机→金融监管体制变革”的这种黄金规律进行解剖时，我们必须走得更远、更深刻，而不是一味地迷失于对当下流行的实践及由此推演出的理论进行追捧与属类划分。毫无疑义，危机下的金融体制创新加速了人类对人定法的自省与批判，有益于金融监管有效性的提升，但是金融监管组织的重组与权力收缩性重置也加重了体制化自身的风险。

在时下的研究中，人们惯于从因果关系的角度来认识金融危机与金融监管体制的变动，从而人为地淡化或漠视制度重整中内生的风险。实质上，在民主政治的视野下，金融危机就是另一种形式的“革命”，是一种力量对另一种力量的征服，是旧秩序的打破与新秩序的确立，而这种秩序与格局的合法性最终必须以法律的形式体现出来，因此“立法者有可能是征服者集团的代表人，并会把征服者的价值判断体系强加在广大的被征服者身上。他们也有可能是经济支配集团或政治统治集团的代理人，他们关于何谓可欲的社会政策之看法会带有阶级偏见或阶级利益的色彩。”{8}除此之外，在私法公法化日渐泛滥的当下，对于公众而言，以权力组合为重点的金融监管体制变革也是一种不得不深察的制度可能返古的风险。对此，在研究中，学者哈耶克曾表示了如下忧虑：“在过去一百年的岁月中，通过大量的社会立法把私法转换成公法而严重损害了自生自发的秩序。这种立法的目的乃在于把私人的活动导向特定的目的并有利于特定的群体。”{9}事实上，在宏观审慎监管框架下，监管权力收缩与重组的结果就是公权力借危机之势不露痕迹地扩张以及对应的私权压缩，然而，对金融监管体制只作形式上的探讨及过分缠绕于金融监管的有效性，无益于制度风险的发现。

在学理研究中，金融监管体制是一个仁者见仁与智者见智的问题。对于学者们的研究，智者黑格尔曾作如下评价：“在我看来，普通人的推理所包含的真理要比读书人的推理所包含的多得多。普通人是对切身的事情进行推理，如果判断错了，他的结果马上就会来惩罚他；读书人是关在书房里对思辨的道理进行推理，思辨是不产生任何实效的，仅仅在他身上造成一种后果，就是思辨离常识越远，他由此产生的虚荣心也就越大，因为一定要花费比较多的心思，想出比较多的门道，才能设法把那些道理弄得像是真理。”{10}实际上，除上述之外，无论对金融监管体制从哪个角度进行分类，都逃脱不了金融监管权力在宏观组织上或分立或统一的巢臼。虽然以金融突发事件或金融危机为事后推手，在发展史上，金融监管体制几经波折，但是在总体上，基本上可以划分为分业监管与统一监管两大模式。在前文的介绍中，除机构型监管体制外，其余三大类型在本质上都是偏向于统一型的。是故，在某种程度上，当我们在为金融监管体制进行论战时，倒不如说，我们正面临着一个国家金融监管权力如何分切的问题。而且，当金融危机作为发酵剂触动创新时，无论我们理论上的论证如何填密，以及实践中的措施如何有据可循，只要我们认可金融法治的正当性与不可逆性，那么笔者就认为，只有将金融监管体制的分析搁置于法治语境下权力应该如何分配与组织，才具有最真实的意义。毕竟，演绎的历史说明，更苛刻的监管、更强势的监管权并没有带来更安全的金融秩序。任何制度的设计都具有或隐或现的利益偏向，但是，“对制度事实的描述并不能证明制度的合理性”{11}。因此，为了明辩金融监管体制分类与实践选择中的是是非非，就有必要对金融监管体制分立与统一模式的利弊进行公正的讨论。

二、对金融监管体制优劣的评判：以统一模式为视角[2]

（一）金融监管权力高度统合的理论基础

早在危机之前，统一监管模式在全球范围内已比较流行，如挪威（1986年）、加拿大（1987年）、丹麦与澳大利亚（1988年）、瑞典（1991年）分别成立了统一型的监管机构，