王小鲁：关于十三五期间产业政策转型的思考

本文讨论传统产业政策的得失，并就十三五期间产业政策需要如何转型提出一些思考。本文所讨论的产业政策，不仅限于国家层面的产业政策，也包括各级地方政府实行的产业政策。

一、新形势要求产业政策转型
在市场经济条件下，资源在不同产业之间的配置基本上应当由市场决定，以实现资源的优化配置。只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用、或者市场反应滞后的情况下，才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈，或提前为市场布局。总体而言，政府的产业政策应该是市场调节的补充，而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。
我国过去的产业政策在一些时期、一些方面对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用。但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择，而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段，以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择，在相当程度上改变了市场配置资源的规则。由此也带来了诸多负面效应，例如在某种程度上刺激了过度投资，促成或加剧了产能过剩，降低了资源配置效率，弱化了公平竞争原则等等。这在过去一个时期表现非常明显，对此需要进行认真的反思。
1. 选择性产业政策已不能适应新时期的要求
由政府进行产业选择的政策，往往无法区分不同企业经济效益的好坏，不能根据各地情况的差别进行因地制宜的变通，基本上是一刀切地将同一选择应用于不同地区、不同企业，抑制了市场竞争优胜劣汰的机制；而且一定几年不变，难以适应市场变化，不利于随时做出灵活反应；因此在应用过程中常常发生功能扭曲，导致对微观经济效率的不良影响。
选择性产业政策的刺激与地方政府的GDP冲动和投资饥渴症相结合，所导致的一个结果是各地产业结构高度雷同和地方之间的重复建设、过度竞争，形成大量产能过剩。特别是自本世纪初以来，这种情况日趋严重。加上2008-2010年期间货币过度宽松和地方政府过度投资，使诸如钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能过剩情况愈演愈烈，导致企业效率下滑，利润率大幅下降，企业普遍经营困难的局面。
进入十二五时期，在国家对七大战略性新兴产业进行重点鼓励的背景下，各地对太阳能、风能等产业一拥而上、大力推动，迅速导致了这些产业产能严重过剩，程度甚至超过传统产业。在此期间，各地还纷纷推动出台国家级区域重点发展规划，要求授予各种优惠政策。这些区域开发规划尽管也注意到了根据各地特点发挥其区域优势，但产业发展方向仍然具有高度的同质性和重叠性。
各地也都使用了相似的财税、利率、地价、电价等优惠政策，刺激各自的“重点”产业发展，不可避免地导致了各地在这些产业领域大量重复投资、重复建设。这无疑是近年来愈演愈烈的产能过剩和结构失衡的重要推手。这些情况都说明，沿袭过去的产业政策思维方式已经越来越不能适应新的形势，我国产业政策的指导思想和总体思路都需要进行更新。
2. 特惠式政策手段影响市场对资源的优化配置
选择性和特惠式产业政策的缺陷，常常表现在如下方面：
其一，政府对某些产业、某些技术、某类企业实行特殊优惠鼓励政策，包括免税、补贴、低利率、无偿供地等，会使企业的实际成本被低估，成本收益指标不真实，往往鼓励和保护了享受优惠的低效率企业，而对于高效率但未享受优惠的企业是一种惩罚，因此经常导致资源配置劣化，经济效益降低。
在有些情况下，这类特惠政策还意味着企业可以依赖政府支持，负盈不负亏，引起一些企业不计成本、盲目扩张、重复建设，导致产能过剩。这在国有企业或其他政府扶持的企业多有发生，是过去计划经济体制下软预算约束的旧病复发。在较完善的市场经济条件下，虽然重复建设也会发生，但风险和损失是由企业自己承担的，因此容易纠正。而在上述情况下，这类损失往往由政府承担，会转嫁给全社会，使产能过剩的顽症难以纠正。
近年来的产能过剩突出表现在投资品领域。有相当多的投资项目是由政府驱动或政府扶持的。一些民营企业在产能过剩中起了推波助澜的作用，也往往是由于地方政府以行政方式推动产能增长，以廉价供地和财政资助等方式干预市场，刺激了过度投资。有些产能过剩的领域，高效率的企业不必退出或者还继续进入，一些低效率但享受政策优惠的企业又不用退出，使产能过剩不断趋于严重。实证研究表明，产能过剩严重的地方和行业，往往也是政策倾斜突出的区域和行业。
其二，选择性和特惠式的产业政策往往面临两难境地：一方面，由于实际的产业、技术和市场情况千差万别，变化频繁，产业政策往往需要赋予执行者灵活掌握的空间，不应规定得过细、过繁、过死，否则会严重脱离实际；另一方面，政策规定不具体、执行者有很大自由裁量权，就会带来大量寻租机会，极易诱发以权谋私的腐败行为，导致公共资源的滥用和流失。实际上，这种情况是多年来政府腐败高发的重要原因，也会加剧资源的错误配置。
其三，政府通过产业政策干预资源配置一旦成为常例，往往会引起连锁反应。事实上很多市场扭曲的情况就是行政干预资源配置的结果，但政府却常常习惯于用进一步的行政干预来解决市场扭曲问题。例如为了鼓励某些产业发展，政府可能用行政方式压低其能源供应价格，结果会鼓励高耗能产业和技术，导致过度的能耗和环境污染。为了节能降污，又要用行政手段不断淘汰落后产能，强制关厂、销毁生产设备，结果导致更多的资源和资金浪费。
这种叠床架屋式的倾斜政策，会使行政干预不断升级，使资源配置越来越偏离合理状态，效率越来越低。解决这类问题，最根本的有效途径是完善市场机制、端正价格信号、通过公平的市场竞争来纠正资源配置错位，而不是用累加的行政干预去纠正前一个行政干预带来的资源配置错位。
因此，选择性和特惠式产业政策的有效性是有限的。在当前产能过剩、结构失衡的情况下，要从根源上化解这些结构扭曲，应当促使特惠式产业政策向普惠式和促进公平市场竞争的政策转变。政府掌握和处理信息的能力是有限的，由政府选择赢家，不如发挥市场的决定性作用，靠市场竞争来发现和选择真正的赢家。严格限制各种税收优惠、低价供地、低利率低电价等可能扭曲市场的政策手段。同时减少行政审批，慎用行政限制，并管住政府的低效无效投资。
3. 在产业选择中政府不能代替市场的主导作用
改革开放以来的发展经验说明，促进资源合理配置、结构优化的基本动力来自市场竞争，而不是靠政府的行政手段。改革开放前的计划经济体制下，长期没有解决的结构问题是工业结构过重，消费品严重短缺，服务业发展不足；而且重工业自我服务、自我循环，低效复制，缺乏创新。改革开放后由于引进了市场机制，乡镇企业、个体私营企业和外资企业积极参与，在短短几年中改变了消费品严重短缺的局面。此后出口产业的高速发展、相关产业的配套、服务业的加快发展等等，也无一不是市场导向的结果。政府政策在这些结构改善中所起的作用，不是代替市场进行选择，而是放开管制、创造条件，推动市场选择。
在经济发展中，一个经济体的合理产业结构是由其劳动力、自然资源、物质资本、人力资本等要素禀赋决定的。要素禀赋结构的变化是经济社会长期发展的结果，短期内相对稳定，不容易发生突变。政府可以通过某些政策加速要素禀赋的变化，例如鼓励资本积累、吸引外资、促进人力资本积累等，但短期内不能人为改变要素禀赋所决定的比较优势，也不应人为干预产业结构，使之背离比较优势，否则必然导致资源无效配置、产业竞争力下降。我国在计划经济年代人为推行的重工业优先发展战略，就与我国劳动力丰裕的比较优势不相符，人为推进的重工业部门缺乏国际竞争力，而具有比较优势的劳动密集型产业又受到抑制，影响了经济发展。
相反，国际国内大量经验说明，很多成功的产业和企业发展案例，都不是政府政策选择的结果，而是从激烈的市场竞争中脱颖而出者。
在我国过去的经济发展过程中，确实也出现了一些短期靠市场机制难以解决的问题。这基本上可以归咎于两类原因，其一是市场机制受到限制或干扰而发育不良，其二是市场机制本身失灵。
第一种情况如上世纪80年代，一度出现了能源和基础原材料供应严重短缺的情况。这主要是由于居民消费提高较快，消费品产业在市场调节下迅速发展，对投入品需求旺盛。处于产业链上游的国有企业对市场反应迟钝，而非国有经济当时还处于萌芽阶段，规模普遍较小，一时无法满足能源和原材料产业所需要的大规模投资。同时，要素市场也没有发展起来，不能为瓶颈行业进行大规模融资。在这种情况下，政府在一段时期内对能源和基础原材料产业进行直接投资，以及通过政策鼓励促进这些领域的投资，都曾经起到过改善结构的积极作用。不过随着市场的发展，这类产业瓶颈早已消除。政府继续进行这种投资或政策鼓励，结果可能就适得其反。
第二种情况发生在提供公共产品的领域，例如公路、铁路、通信等基础设施和市政建设领域，自发的市场调节难以实现供求平衡，不容易形成充分竞争。如果政府不参与，可能出现供给瓶颈，制约经济发展；或者形成私人垄断，使公众利益受到侵害。这些现象在其他国家发展过程中都曾发生过。
我国前一时期的经验证明，在这些市场机制不容易发挥作用的领域，政府产业政策是有用武之地的。靠政府和国有企业的大规模投资以及政策鼓励，这些瓶颈行业能够迅速发展，并对整个经济产生正的溢出效应。这也是中国经济能够长期保持高速增长的一个重要因素。但对这一经验不应过分解读，不应错误理解为政府选择可以不加区别地代替市场选择，行政手段可以普遍代替市场机制。事实上政府选择只能在市场失灵或暂时难以发挥作用的有限条件下起作用，而且前提是政府判断不失误，不做出违背市场发展方向的错误选择。
在绝大多数情况下，以行政干预代替市场调节只能起暂时的作用。更根本的解决途径，是消除阻碍市场发育的因素。一种常见的情况是资本市场发育不良，不能为需要发展的产业融资。另一种同样常见或更常见的情况，是行政干预本身阻碍了市场调节。因此就长期而言，促使市场调节机制发挥作用，例如完善资本市场、完善竞争机制，会比政府干预的作用更持久、更有效。
在这方面，过去也有不少教训。过去一个时期，各地政府纷纷鼓励发展自己的基础原材料工业，虽然迅速扭转了原材料供给不足的情况，但很快就因扩张过快造成了产能过剩。汽车、风电和光伏产业的发展也遇到了同样的问题。一项产业政策，往往在各地造成同步效应，一轰而上，使一种结构失衡迅速变为另一种失衡。反思这种情况，如果针对市场供求不平衡的情况，不是以特惠政策和行政手段过度鼓励或催生某些产业发展，而是把重点放在改善市场环境，解决市场信息不完善、价格信号不正确、融资渠道不通畅、进入市场有障碍等问题，使市场机制能够真正发挥调节产业结构、合理配置资源的作用，效果可能好得多。
对于落后和过剩产能的退出机制，与其采用行政命令的事后淘汰方式，也不如首先解决地方政府投资不计成本不讲效益，和国有企业负盈不负亏等机制问题，并严格规范和执行环保、能耗等政策法规。
在促进科技创新和新产业发展方面，常常出现的问题是政府政策催生的新产业新项目，有新的外壳而缺乏新的实质，能够拿到政府优惠政策但技术指标并不先进，在国际上缺乏竞争力。甚至有不少此类项目实际是为寻租而生，以创新为名，通过钱权交易，行腐败套利之实。
与此同时，一些科研单位花费大量财政资金搞出的科研成果，却因为没有理顺科研管理和创新激励机制，没有打通产学研结合的渠道，使成果长期躺在文件柜里不能开发应用和产业化。企业的自主研发创新，又常常因缺乏有效的知识产权保护，受到压抑。这些都是阻碍我国新技术、新产业发展的老问题。因此促进科技创新和新产业发展，