冯飞：当前产能过剩问题及政策思考

谈谈我对产能过剩问题三个方面的看法。第一，产能过剩的主要特点是什么。第二，造成产能过剩的主要原因是什么。第三，如何来发展产能过剩，包括我个人的看法。

产能过剩应该说也是短期经济上一个突出的矛盾。在去年年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记对产能过剩的危害做了一个非常警示性的表述，产能过剩将引发系统性的危险甚至危机。也就是说对产能过剩的认识，危害的认识已经不能再高了。

改革开放以后三十多年，我总结有四次比较明显的产能过剩。一次是在上世纪九十年代初，三年整顿。一次是九十年代末，亚洲金融危机的发生加剧了中国的产能过剩，当时很多非常强的政策出台了。还有一次是2004年中国经济高增长，大投资。再有一次就是当前的产能过剩。

从四次的情况来看，有两次比较相近，一次是亚洲金融危机，十几年前，一次是当前。所谓相近，有两个相近之处。第一，全都是受到外部金融危机的冲击，使国内的产能过剩的问题急剧的加剧，危害性十分突出。第二，程度之大是这两次共同的特点。十几年前亚洲金融危机发生时才使得中国人第一次感受到了什么叫市场经济条件下不景气，计划经济伴随着短缺，市场经济必然伴随着过剩，但是那个过剩不是合理的过剩。所以在学界和企业界十几年议论更多的是产能过剩，而那个过剩我认为比较多的是在轻纺产品。随之在2003年、2004年出现了全面竞争。这一次的过剩就不再是轻纺了，而是几乎所有产品，都面临着产能过剩。

一、产能过剩的突出特点

第一，产能过剩矛盾十分突出，呈现全面性。传统产业和部分战略性新兴产业均出现了明显的产能过剩，也许有人不同意我这样一个判断，在一些行业当中也会找到部分的产品没过剩，甚至是能力不足，有，但是我讲的全面性过剩是指的大行业。按照国民经济行业划分，一类行业39个行业，几乎每个行业都有产能过剩的问题。比如像平板玻璃，我们的能力利用率只有83%，多年持续低于90%的合理水平。比如石化行业，我们有20%的产品出现了明显的产能过剩，特别突出的比如像PVC的产能利用率不足60%，甲醇不足50%，二甲醚不足40%。到很多地方去调研，特别是煤炭资源比较丰富的地区，大家看一看数据就会发现，整个煤化工产业产能过剩问题非常突出，企业出现严重亏损。我们传统的优势产业，轻工、家用电器、冰箱冰柜的生产能力1.3亿台，产量接近九千万台，过剩四千万台，冰箱压缩机和空调压缩机产能过剩都超过1.5亿。战略性新兴产业，我们太阳能光伏电池组件产能35GW，占全球产能的60%，产量21GW，产能利用率60%。风机30G～35GW，产量18GW，共70多家企业，仅前五家企业的产能就超过了全国新增容量的水平。这是第一个特点，全面性。

第二个特点，部分行业已出现绝对和长期性过剩。这是我们从来没碰到过的，原来都讲产能过剩问题，是相对过剩，暂时过剩，从来没讲过绝对和长期性过剩。我为什么这么讲？举一个例子，钢铁，我们的钢铁产能专项调查，国家统计局的一个数据，9.7亿吨的粗钢产能，1.5亿吨的在建产能，两者加起来超过11亿吨，产量去年年底7.2亿吨。这个好像还得不出来绝对过剩的概念，所谓绝对过剩，我们的钢铁消费峰值，我在PPT当中给的是7.5亿～8亿吨，钢铁协会跟我讲是7.8亿～8.2亿吨。无论哪个数，也就是说既有的产能已经远远超过未来几年可能出现的消费峰值。这个行业就是绝对性的过剩，有人可能会讲，新一届政府会进入城镇化，城镇化带来基础设施的投资，会使得钢铁产业产量需求量进一步增加。我个人的看法，中国的城镇化问题不是速度问题。

所以我也跟钢铁工业协会交流，他们告诉我说，迄今为止他们没有调整钢铁未来需求峰值的数据，仍然按照刚才说的这个数据来算。水泥同样存在相同的问题，去年最新的数据超过30亿吨，需求量大概在22亿吨左右，水泥的产量和产能都占到全球的60%以上。这个行业仍然是一个有绝对过剩可能的行业。这是第二个特点。

第三个特点，近几年的集中投资造成产能增长过快，而且新产能还在不断的释放和形成。2009年到2011年这三年形成的产能占到总产能的三分之一。水泥也是那三年形成了总产能的38.5%，而且目前还有210条新型干法水泥生产线。再比如煤炭，建国六十多年，总的投资是1.8万亿元，只“十一五”这五年投资了1.25万亿元。

这样一种产能过剩造成的危害是什么？两个方面：一个方面，造成行业企业效益急剧下降，并增加了经济运行的风险。有些行业专家跟我讲，说我们这个行业的产能利用水平跟国际上来比略低一点儿，甚至有些行业处于国际合理区间的下限。为什么我们这个行业会出现这样一些行业的急剧亏损呢？效益的急剧下降呢？我想中国的问题产能过剩，市场集中度低，企业竞争手段单一这三个因素叠加起来，造成行业竞争效益急剧下降。比如像钢铁就是如此，整个行业协会统计的70多个钢铁重点企业销售利润0，3%。所谓风险，经济运行的风险，我用这样一个图，用一个关键指标来说明，所谓关键指标就是增量资本产出率，一块钱GDP增长需要多少钱的增量资本。从这个图明显的看出来我们2007年以后，2008年、2009年我们的增量资本产出率明显上升，也就是说从比较低的一块钱的GDP需要两块多钱的增量资本，迅速提高到需要四块钱。也就是说靠投资来拉动，拉动经济的成本和效益在下降，同时我们积累金融和财政方面的风险。我想中国经济在未来是需要投资的，但是这种投资应该是有效率的投资，基于市场的投资。

二、造成产能过剩的主要原因

造成产能过剩的主要原因是什么，换句话说，为什么中国的产能过剩问题比市场经济国家要多呢，市场机制的矫正功能怎么就失效了？

我想有三个原因。第一个原因，行政力量推动，比如地方政府靠新的力量推动产业发展，造成产业雷同。地方政府以土地、矿产资源、投资配套、税收优惠等等这样一些手段，来吸引大型投资项目，从而放大了企业投资预期，而且使得部分企业看重的是投资项目以外政府所给予的土地矿产资源，造成投资行为异化。比如我去调查，我问老板，老板说这个项目赚不赚钱是其次，我更加关心的是政府给我的这块地，行为异化。而且这种产能过剩推动力量民营企业作用很强，我经常问，民营企业的投资行为应该是比较理性一些的，真金白银砸进去。但如果我们看背后政府的推动力量就会发现，民营企业的投资为什么也会异化，背后是政府。

我觉得现在在投资项目行政审批制度有弊端，投资审批成了稀缺资源，比如钢铁项目，地方长官拿到审批文，稳增长，在金融危机之后，我们放开了准入限制，造成企业，甚至地方政府，蜂拥地去抢投资审批这个稀缺资源。而且我们基于经济规模的投资项目准入制度也在一定程度上造成了产能过剩。比如很多项目都是要求以量来决定，像多晶硅，年产三千多吨以上才能够给路条，三千多吨以下就不给路条。这样一种基于经济规模也是造成产能过剩的原因之一。

各地战略性新兴产业发展规划汇总。所有的省区市全选，西藏刨出去，我这里的括号是代表16个省区市，把这个行业作为前三位优先发展战略性新兴产业。再比如“十二五”规划当中，还要重点发展一些产业，钢铁绝对过剩行业还有16个省区市将其作为支柱产业，汽车20个，石化23个，煤化工严重亏损，14个。这是第一个原因。

第二个原因，经济运行波动性大，外需的急剧收缩加剧产能过剩，短期政策也影响投资者预期。所以我们很多企业家跟我讲，说从政府层面来看，别大起大落，一会儿猛踩刹车，甚至有时候猛转方向，这样的话使得投资预期本来是一个比较稳定的预期，改变了。

第三个原因，政策的有效性不高，政府的服务信息不足，也就是说你去看，这个产能过剩，不是新问题，但是我们为什么这么多年靠行政审批制度没有制约，越审批越过剩。我想现有的这样一些办法管不住，而新的，比如说政府信息服务不对称，政府企业不能在充分的信息基础上做出科学规划或理性的投资决策，你这个信息最基础的东西没有它肯定做不出来，就不是一个科学的决策。

当然，在产能过剩制度当中我觉得也要关注两个新背景：第一，目前产业梯度转移加快，产能过剩问题的治理不应该不去审批，甚至是一些产能过剩的行业，因为它还有一个产业梯度转移的问题。产业梯度转移我一直认为是当前中国维护好既有比较优势比较现实的手段，利用战略纵深这样一个大规模的优势，把一些沿海地区不具备区域比较优势的产业转移到中心地区。第二，很多行业处在技术转型期，比如新能源，风能，太阳能光伏，甚至有些节能技术。比如说空调的压缩机，现在处于转型期。针对这两个新背景，怎么样去治理产能过剩，我觉得是一个有挑战性的问题。

三、应对措施和校正机制

首先要转变思路，事实证明，我们靠强化审批的行政办法管不住，失效了，所以在这里我们需要标本兼治，采取短期措施与着眼于建立长效校正机制。短期措施首先第一条就是管住政府，特别是地方政府，土地的出让、矿产资源的出让，要公开、透明、合规，地方政府不合理调动资源的能力这个渠道堵住。

第二，推动破产和产业重组，也就是说由于这一轮产能过剩的全面性和绝对性，必然会经历产业重组，退出是必须要做的，这种退出我认为最重要的是通过实施节能减排加速退出，我们节能减排的这样一些政策要和区域的环境容量结合起来考虑。有些地区可能退出的力度要大一些，比如北京的雾霾天气，京津冀的雾霾天气，其中一个原因就是北京周边高耗能污染太多。北京这个地方2300万吨煤炭消耗量，河北省是2.3亿吨消耗量，河北省集中全国20%以上钢铁生产。所以我觉得我们的节能减排政策需要和区域环境容量结合起来，有些地区加速。

第三，要建立援助的办法，帮助退出的援助体制，主要是针对失业职工再就业和培训，建立相应的援助机制。还要鼓励技术改造，也就是说哪个企业退出了部分产能，那么技术改造的政策应该相应的跟上，支持企业的技术改造，在存量的基础上去做。

第四，在金融政策上，财政政策上予以支持，特别是开展重组贷款，建立并购基金，正在考虑。

长效机制有两条：第一条，建立新型的准入制度，重塑监管制度。所谓新型的准入制度两个方面：一是准入不再是经济型限制为主，政府要关心的是能源资源，环境保护和安全生产，另外一个是要从重前置型审批轻过程监管到以过程监管为主要内容的监管制度。最后一条是强化政府的信息披露和服务职能，建立产业发展预警机制，引导社会投资，否则的话，企业不能在充分准确的信息基础上做出充分的决策。