戚聿东：中国自然垄断产业改革的现状分析与政策建议

我国自1994年成立中国联合通信有限公司以来，拉开了中国在电信等传统自然垄断产业的改革序幕。时至今日，电信、电力、铁路、民航、邮政都不同程度地进行了以引入和强化竞争为主题的变革。然而，与打破自然垄断、强化竞争机制的变革浪潮形成极不对称局面的是，自然垄断型企业的产权结构和法人治理结构建设严重滞后，影响了自然垄断型产业的改革绩效。实践证明，不进行以产权结构和法人治理结构为核心的公司化再造，仅仅在分拆重组方面做文章，自然垄断产业改革断然没有出路。本文在简要分析我国自然垄断产业改革状况的基础上，对我国自然垄断产业存在的主要问题进行了归纳，并有针对性地提出了若干政策建议。

一、我国自然垄断产业改革的现状分析

经过分拆重组，除了邮政、铁路行业外，我国电信、电力、民航运输等自然垄断行业都初步实现了政企分开，而且初步建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。

（一）电信业

经过2001年12月的重组之后，在中国基础电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位（ISP ）已有300多家，互联网信息内容提供商（ICP ）有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500多家。

经过2001年12月的电信重组，我国电信市场上的运营商主要有：中国电信：主要经营国内、国际各类固定电信网络与设施（含本地无线环路）；基于固定电信网络的话音、数据、图像及多媒体通信与信息服务；与通信及信息业务相关的系统集成、技术开发等业务；以及国家批准经营的其他电信业务。

中国网通：由原中国电信北方部分和原中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组而成，是我国基础电信运营商之一。其业务除了经营各类固定电信网络与设施以及基于固定电信网络的各项业务外，还有原网通和吉通的业务：国际网络业务、带宽业务、管理型数据业务、互联网型数据业务、卫星业务、语音类业务和小区宽带接入业务。

中国移动：中国移动通信集团公司是在原中国邮电电信总局移动通信资产整体剥离基础上组建的特大型国有通信企业，在25个省（区、市）设有全资子公司，并全资拥有中国电信（香港）集团公司。主要经营移动通信业务（包括话音、数据、多媒体等），以及与移动通信业务相关的系统集成、漫游结算清算、技术开发等业务，拥有计算机互联网络国际联网单位经营权。

中国联通：中国联合通信有限公司成立于1994年7月19日，在我国基础电信业务领域引入了竞争。中国联通目前在全国设立了300多个分公司和子公司，并于2000年6月分别在纽约和香港挂牌上市。经营业务目前有移动电话（包括GSM 和CDMA）、长途电话、本地电话、数据通信（包括因特网业务和IP电话）、电信增值业务以及与主营业务有关的其他业务。根据国务院规定，我国的CDMA移动通信网络由中国联通统一建设和运营，目前军队CDMA移动通信网已正式移交中国联通。

中国铁通：于2001年1月7日获得批准正式成立、独立经营，进入电信市场。它是由铁道部控股、铁路全路14个铁路局等共18家股东共同出资组建的电信运营企业，在全国4个直辖市和25个省会城市设有分公司，总资产136亿元。专门从事固定电话、互联网、数据通信、IP电话等业务。中国铁通拥有覆盖全国6.5万公里铁路沿线的通信网络和12万公里长途通信线路的资源，其中干线光缆4.2万公里，数字微波4593公里。

中国卫星通信集团公司：2001年12月19日挂牌成立，是由原邮电部投资于卫星领域的公司和相关企业依据国务院电信体制改革方案组建的国有大型通信企业。主要成员单位包括：中国通信广播卫星公司、中国邮电翻译服务公司、中国电信（香港）Chinasat公司、中宇卫星移动通信有限责任公司、中国东方通信卫星有限责任公司。公司在空间通信领域具有一定规模，还获得了计算机互联网络国际联网的互联单位资格、经营IP电话业务的许可等多项电信业务运营资格。

中国在2001年底进行的电信改组方案是一个折衷方案。这种分割和重组，可以促进国内长途和国际长途业务的竞争，但对本地电话的竞争作用有限，几乎没有。这是因为对于电信运营商来说，必须面对的是建设网络所需的“沉没成本”的巨额投入以及运营网络中近乎于零的边际成本。也正是电信行业这种特殊的经济模式，使得美国在1984年分拆AT&T后，至今也未打破地方贝尔公司（RBOCs ）对本地电话的垄断。在中国固定电话领域，尽管中国联通和铁通从一开始就拥有固定电话的经营权，可除了联通在天津等极少数城市开通市话和铁通依附铁路优势以近乎于零的成本少量进入固定电话运营之外，一直未能有效地参与固定电话领域的竞争。在这种重组后格局下，中国电信和中国网通未来的竞争，将先集中在宽带数据通信等新兴业务上，不会出现本地电话竞争。更可能在两寡头之间出现一种默契―通过相互提供平等接入等互惠服务合作，在长途电信业务上进行竞争，同时固守各自本地电信业务，而对联通和铁通则继续利用垄断优势将之排挤在固定电话市场之外。

（二）电力业

1998年以来，我国电力工业的改革里程经历了如下几个阶段。

（1）从政企不分到政企相对分开。1998年撤销电力部，由国家经贸委及各省经贸委负责政府管电职能。国家电力公司成为国务院直属企业，授权经营原电力部管理的国有资产。

各省电力公司也不再履行省政府管电职能，为政企分开迈出了决定性的一步。国家电力公司正式继承了原电力部下属的5大区域集团公司、7个省公司和华能、葛洲坝2个直属集团，总资产达到7582亿元，在全国发电装机容量和售电分别占有45%和70%的份额。

（2）从纵向一体化体制到厂网分开试点。国家电力公司成立后，还承担了协助政府继续推进电力工业改革的任务，推出了以“政企分开、省为实体”和“厂网分开、竟价上网”

为主要思路的改革内容。1998年8月，国家电力公司向国家经济贸易委员会上报了《实行网厂分开建立发电侧电力市场方案框架（试行）》。1999年4月，国家经济贸易委员会发出了《关于进行厂网分开，竟价上网试点有关问题的通知》，正式部署在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江进行“厂网分开、竟价上网”试点。“厂网分开、竟价上网”试点工作却由于配套改革未能及时跟进而暴露出大量的问题。2000年上半年由国家经贸委和国家计委联合组成的“厂网分开、竟价上网试点工作小组”经过详细调查后，认为试点至今“没能取得令人满意的效果，也没有取得成功经验在其他省份推广”。对此，国务院发展研究中心的一项课题研究报告将原因归为三点：第一，厂网分开没有在产权关系上彻底分开，各省市电力公司既拥有电网又有发电公司，在与独立发电企业共同竟价上网的过程中，很难在制度上保持公平。第二，试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例，具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时，又会处于不利的竞价地位。第三，由于没有实现真正意义上的政企分开，撤销省市一级电力局的工作进展缓慢，因而难以建立规范的市场竞争秩序。2000年11月，国务院办公厅下发“关于电力工业体制改革有关问题的通知”，，明确要求“厂网分开、竟价上网”试点工作不再扩大范围，除了原有的企业公司化改制以外，国家电力公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。

（3）从省为实体到省为壁垒。

1998年，建立省级电力公司的工作即“省为实体”全面展开，东北三省率先成立了省级公司。但对于“省为实体”的理解，实践上出现了两种不同的解释：一种理解是各省电力公司是独立的法人实体，另一种理解为各省电力行业是独立的实体。基于后一种理解，许多省份实行电力供需内部平衡，一些省份甚至发展到地为实体和县为实体，层层实行实体，形成严重的地方保护主义。东北电网原由国务院批准的计划单列东北电力企业集团管理，也是国内实行全网统一调度，具有跨省优化配置资源条件的电网之一。实行省为实体后，分拆成3个电网，导致跨省电力电量交换趋减，内蒙古东部及黑龙江坑口火电厂难以送电到辽宁负荷中心，东北三省的电力发展变成了各省省内的电力内部平衡。在华南地区，2000年夏季广东电力供需紧张，开始要求吸纳云南、贵州和广西的水电。但在供需缓和时，即使云南、贵州和广西的水电电价比广东省内电价低，也以各种理由不多吸纳西部水电。西北电网历来是西水东火。水火互补，实行统一调度的电网。1995年以前，甘肃、青海黄河上游水电担任系统调峰，陕西关中火电担任系统基荷，陕西、甘肃之间电力电量交换频繁，互送电力电量较多。

而近些年来，实行“省为实体”后，西北电力集团改为国家电力公司的分公司后，各省各自调度本省的电力，省际间的电力电量交换减少，甚至出现甘肃水电担任本省基荷，陕西火电担任本省调峰的反常现象。2000初，“二滩事件”引起了广泛关注。二滩电厂作为我国目前最大的水电站，在实际执行价格远远低于四川和重庆的平均上网价格的情况下，仍然是有电卖不出去，造成巨额亏损，什么原因？主要是体制在作怪。二滩电站是由国家开发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司按48%、48%和4%的出资比例兴建而成。尽管四川省电力公司在二滩电站拥有4%的股权，但比例很小，于是，当各家发电公司都想多发电上网时，全资子公司便要优先考虑。2000年，四川省电力公司仅安排二滩发电量39.14亿千瓦时，机组利用小时数仅1600小时，不仅大大低于全国发电设备4100小时的平均数，比四川省电力公司统调机组的2900小时的利用数还要低将近一半。而对于重庆市，二滩电站属于区外来电，所以重庆市一直主要使用本地火电站的电，安排二滩电站的电量微不足道。由于省际间没有统一联网，尽管二滩的发电量非常富裕，但却没有办法外输到用电需求量较大的华中和华南去。

这些情况表明，“省为实体”的发展方针，已经走向了“省为壁垒”，导致各省以邻为壑，关闭电力市场。2000年6月16日，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议。朱基总理谈到了电力改革进程时指出：“电力行业以‘省为实体’的改革已走样为省为壁垒，电力资源优化配置出现很大障碍，必须重新审视。”并当即决定由国家计委牵头，成立电力体制改革小组，实行开门搞改革。

（4）从一家独大到横纵分拆。

国际上普遍进行的电力改革有两种思路，一种是横向分拆，即按区域形成分拆成若干个发、输、配、售电一体化的电力集团。就中国的情况来看，横向分割也就是要承认目前互不相连的东北、华北、华东、华中和西北等五大区域网和五、六个独立省公司共十几个各自分割的电网格局，让这些独立的法人实体互相自由竞争。另一种则是纵向分拆，即按电力本身的特点将发、输、配、售电四环节彻底分开；就中国的实际情况来看，就是国家电力公司不要既搞发电又搞电网，而是先把网、厂分开，让电厂彻底分出去，再将输电网和配电网分开，同时培育私人售电公司，最终国家电力公司自然演变为一个只管全国输电网的国家电网公司，统一规划建设各大独立网间的联络线，最终实现全国联网；在全国联网的基础上，实现资源的优化配置，让电源竞价上网，而输电作为自然垄断行业采取收过网费的方式，最终构造一个电源竞价上网的竞争平台，让发电商相互竞争。中国电力究竟怎么改革，这始终就是一个充满争议的问题。经过长期酝酿和反复争论，随着2002年4月12日《电力体制改革方案》的出台，我国电力工业最终走向了我国横纵双向分拆的改革模式。即厂网分开，重组发电和电网企业。原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电企业重组为规模大致相当的3-4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。

在电网方面，成立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资公司形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）五个区域电网公司。