杜鹰：为什么要完善农产品价格形成机制

为什么要进一步完善农产品价格的形成机制，因为这个问题既是当前深化农村改革的重头戏，也是当务之急。如果重要农产品价格的形成机制理不顺，市场机制的作用就无从谈起，农民的增收也就没有牢固的基础，国家的粮食安全就丧失了根基。

一、为什么要改革和完善重要农产品的价格形成体制

2004年国务院颁发17号文，即关于进一步深化粮食流通体制改革的指导意见，这个文件具有标志性，因为它标志着我国农产品价格购销两头全面放开，同时形成了一套新的农产品市场调控的体系。这个新的农产品收购市场调控体制，依我来看有三个支柱：第一个支柱是在价格方面，就是取消了此前的保护价收购，放开市场，必要的时候国家实行最低收购价和临时收储政策;第二个是继取消农业税以后，对农业生产者实行四补贴，到2015年为止四补贴的总量已经达到 1600多亿元;第三个是在加入WTO背景下，建立了以关税配额为主的进出口的调控机制。这三个支柱形成了新时期的农产品调控的一个基本框架。

总的来看，这十多年，这个框架体系的运行总体上还是有效的，促进了我们粮食的连续12年增收增产，也带来了农民12年收入快速增长，同时为这个时期的国民经济的发展提供了坚实的基础，有力支撑了国民经济平稳较快的增长。

但是另一方面也是我们特别需要注意的方面，就是这样一个调控体系，由于操作上的问题或者由于经验不足的问题，导致在实际操作过程中出现了一些偏差，使得一些矛盾开始逐步积累，乃至于现在我们不得不要对它进行改革。

现有农产品收购市场调控体制存在的问题主要是四个。

第一个问题，是政策性收储，我们把最低保护价收购和临时收储两者统称为政策性收储。政策性收储的价格刚性上升，即只上不下，导致了国内外差价扩大和进口压力的增加。我们是从2004年开始对稻谷和小麦实行最低收购价政策，从2007年开始对于玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策，这两个政策没有太大差别，只是最低收购价在播种前要公布，临时收储是到作物上市收购的时候再公布。这一政策的施行，开始几年比较平稳，最低收购价和临储价格基本上每年没有太大变化。但是从2008年开始，由于农业生产成本上升迅速(平均每年要上涨8%―10%)，其中最主要是土地成本和劳动力价格上扬太快。为了弥补农民种粮的生产成本快速上升，从2009年开始，国家连续四年较大幅度提高了最低收购价和临储价格。2010年稻谷、小麦和大豆这三种粮食国内平均价格开始超过了国际市场的离岸价格。到2013年已经全面超过了配额内进口农产品的完税价格，这个情况一直持续到现在，现在三种粮食的国内价格仍然高于进口农产品配额内的完税价格，如小麦现在比完税价格高34.2%，大米比完税价格高39%，玉米比完税价格高43.8%。另外配额外还有一个关税，配额外进口的农产品关税是65%的税率，也就是说现在国内三种粮食的价格，距离配额外的高关税的价格，大概还有20%―30%的防火墙。如果国内农产品价格继续上涨，一旦超过了配额外进口的关税价格，就把这道屏障打破了。

现在我们碰到了一个两难问题，在原来的调控体系下，为了应付农民的生产成本的上升，就不得不提高收购价格，否则农民种粮没有收益，就没有种粮的积极性。但是国内农产品的价格一旦超过了进口的成本价，即天花板价格(我们把配额内完税价格和配额外关税价格称之为天花板价格)，大量的国外农产品的进口就不可避免。

农业的生产成本，即地板价格，和进口的成本，即天花板价格，我们原来调控体系有效运作的空间就是在这两个价格之间，但是这两个价格，地板价在不断的上涨，而天花板价格在不断下压，逐渐把我们调控的空间给挤压掉了，这就是我们农产品价格体系现在面临的最突出的一个问题。

第二个问题，政策性收储价格居于支配地位，影响了市场机制发挥作用。政策性的收储价格实际上高于市场价格，这样就导致只有中储粮、中储棉按照国家的要求去收，并且是不得不去收，而其他市场主体没有入市积极性，这就形成了所谓的政策市，完全屏蔽了市场机制的作用，而整个流通环节只有一个主体。

第三个问题，导致大量的库存积压。因为收储的粮食是高于市场的价格收进来的，按照国家的要求，整个收购储存出库都是有财政补贴的，因此必须得顺价销售，而由于顺价销售价高于市场价，所以根本出不了货，因为没有人承接这个价格。这样就导致每一次提价之后的粮食大增产，大增产以后粮食就进入国家粮库，进去了出不去堆在库里导致积压。到2015年年底我们库存的三种粮食基本上够全国一年的用量。

第四个问题，补贴的压力越来越大。随着收购量的增加，加上进入粮库以后又出不去，补贴量也随之增加。入库以后产生的保管费用、储存费用，加上收购费用的财政补贴，同时如果是高价收购又低价出库，这里面差额是潜亏的，这样就给财政造成了巨大的压力。在财政进入低速增长期的背景下，过去这套农产品价格调控体系就不得不进行改革。

二、改革和完善重要农产品的价格形成机制的基本思路

从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制的改革。我们研究最后得出的结论是什么呢?之所以现在的价格形成机制和收储制度出现以上的两难问题，根本原因就是我们在实际操作中，赋予了最低收购价和临时收储过多“保收入”的政策功能。政策性收储的品种范围越来越多，收储的数量越来越大，这都是操作中存在的问题。粮食的临时收储政策逐渐背离了最早的17号文件提出的目标，这些年的政策实践已经证明政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该主要是平抑市场价格波动和保农民种粮的基本收益。保农民的收入不应该由粮食的收储价格来承担，而应该由补贴制度完成。价格应该是供求关系的反映，应该是调节供求的，而不应该调节收入，也不应该参与分配。事实已经证明，以价格保收入是保不住的，并且还影响了市场价格机制的作用。

解决这个问题的思路是什么呢?就是要实现价补分离――把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，然后把农产品价格解放出来，让它能够由供求来决定，发挥对供求的调节作用――这就是农产品价格改革的最基本的思路。这里还有几点需要特别说明。

首先，我们为什么要改革农产品调控体系?因为说到底是为了保证国家的粮食安全，所以在改革农产品价格体系的时候，要特别注意不要忘记我们的目标，即对农产品价格市场形成进行调控最终是为了确保国家的粮食安全，因此就要延伸到怎样完善农产品价格形成机制，延伸到什么叫做国家粮食安全，以及怎样来保证国家粮食安全。我们认为我国的粮食安全是治国安邦的头等大事，在任何情况下、任何时候，我们都要把饭碗牢牢端在中国人自己手里，这一点是毫无疑问的。但是同时有三个概念需要进一步澄清：第一，粮食安全的根基应该是生产能力安全，而不一定是产量的安全。所以要把保障粮食安全的着力点放在国内的粮食生产能力建设方面。第二，对国际资源的掌控能力。第三，必要的储备、调解能力。粮食安全应该是建立在生产能力基础上，而不是单纯追求每年粮食产量增加。粮食安全的核心是口粮安全，在粮食中我们要重点保证谷物基本自给，还要保证口粮绝对安全。理清这些概念，就可以不背那么多包袱，在其他领域可以更大胆、更主动地利用国际市场，通过国际国内两个市场的调解，来缓冲我们面临的两难局面。

其次，要明确市场调控的目标，市场调控目标可以概括为四句话：总量基本平衡，市场波动可控，保护农民利益，促进市场发展。其中我特别要讲的是市场波动可控。我们过去对市场波动有时过于敏感，现在看来，我们只要设定好一个区间，如果价格在这个期间正常波动就不要去干预它，干预过多反而要出问题。当然我们要有一个预设空间，同时要有手段能够调解价格，保证农产品价格大体在合理区间的波动，这个和储备能力以及我们宏观调控的其他工具的运用都有直接的关系。提高我们对价格波动的调控能力，同时对不同的农产品品种要做一个优先排序，什么是中央政府调控，什么是中央政府可以不管直接放给市场，这样使我们整个调控体系更加精确和稳定。

那么怎样推动价补分离呢?我们最初的设想是采取目标价格，也就是国家设定一个目标价格，然后每年监测市场价格，市场价格和目标价格之间如果出现差价，就用财政补贴的办法，直接补给生产者或消费者：当农产品价格过低的时候，我们把这个补贴给农民;当农产品价格过高的时候，我们把这个补贴给城里的困难群体，这样整个市场就可以实现平稳的过渡。

三、棉花目标价格改革试点情况

现在实行政策性收储的品种很多，但是不可能一个办法就能够把这些不同品种的农产品面临的问题全部解决掉，因此必须因品种施策，采取渐进过渡的办法来推进，才能实现我们最终的目标。我简单介绍几个重要品种近两年的改革情况。

2014年，国务院针对新疆棉花和东北大豆启动了目标价格改革的试点，同时取消了临储政策，转为企业收储，财政对收储企业给予一定量的补贴。2015年，国家取消油菜籽临储政策，同时启动了玉米价格改革，同时现在正在研究进行稻谷和小麦的最低收购价政策改革。

我们先谈谈棉花。棉花在新疆搞的目标价格改革试点，到今年已经是第三年了，明年就要结束。目前来看棉花的问题解决得不错。 2013年我们开始研究目标价格的时候，当时矛盾最突出的是棉花，当时国内棉花的收储价格是每吨20400元，而国外进口的棉花完税后的成本只有15000每吨，两者差价约5000元。当时的情况是国内生产的棉花都是按每吨20400元的价格收上来堆在仓库里，而纺织企业用的是进口棉花。后来国家采取搭配的办法，要求企业买一吨进口棉花，就得搭一吨中储棉的棉花，结果纺织企业的成本就上升，整个行业都亏损。选择新疆做试点，是因为新疆的棉花产量占全国棉花的一半。从2014至2016年，新疆取消了棉花的临储价格，目标价格定在每吨20400元以下，随之市场价格开始回落，从当时的市场价格每吨17000―18000元，回落到现在的每吨12000元，市场价格和目标价格之间的差额，大概每吨六千元左右，就由国家直接补贴给棉农。怎么补贴呢?最开始是60%按照播种面积，40%是按照收购量;后来发现按播种面积补贴的办法操作成本太高，核查起来也很困难。所以从去年开始新疆棉花的补贴中，90%都是按照销售量进行补贴。

总体来讲，棉花的目标价格改革是成功的，现在棉花已经实现了市场定价，价格从每吨 18000―19000元到现在的每吨12000元，国内外的每吨差价从以前的5000元到目前的450元;部分积压状况有所改善，棉纺企业用棉成本下降，去年全国纺织企业实现扭亏为盈;棉农收益基本稳定，实行价格改革以后，优质优价，新疆棉花的质量也有所提升。

下一步建议从明年开始在新疆正式实行目标价格，但这里还有两个问题要解决：一个是现在目标价格是一年一定，我们建议改成三年一定;第二个问题是，要完善补贴方式，现在的补贴方式多少属于WTO政策，将来可以考虑补贴和一个固定的产量挂钩，这样就与当年产量挂钩的政策实现半脱钩，大体上可以算做蓝箱政策，可以规避WTO规定的8.5%的价格支持方式。

四、大豆目标价格改革试点取得的经验和面临的问题

大豆也是2014年在东北实行目标价格改革的品种，