贺雪峰：不宜过分强调土地经营权

一

近日，两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置”，从而“更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益”。改革开放之初分田到户的主要内容就是将土地集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，以实现“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。分田到户以后，农民获得了土地承包经营权，生产积极性被调动起来，农业生产力在较短时间得到很大的发展。

“两权分置”之初，掌握所有权的村社集体可以依据生产需要来提供“统”的服务，“统”的能力较强。不久，为了防止村社集体侵害农民土地承包经营权，中央一直强化农民土地承包经营权的权能，并最终在《物权法》中将土地承包经营权界定为用益物权，村社集体土地所有权基本上不再有进行农业生产的“统”的功能。某种意义上，土地集体所有权被虚置了。

进入21世纪，大量农村劳动力外出务工经商，他们具有农村土地承包经营权，却不再种地，而将土地流转出去，从而发生了承包权与经营权的分离。到目前，全国已有大约1/3的农民承包土地流转出去由其他经营权者耕种。承包土地的农民与土地经营者发生分离，如何让土地实际经营者（耕种者）更加方便且有保障地耕种土地就成为一个现实问题。两办印发《意见》的重点就是要解决人地分离情况下面如何盘活经营权的问题。

二

截止2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%，就是说，全国农村家庭承包土地的1/3已经发生流转，承包者与经营者发生了分离。不过，承包者与经营者发生的这种分离有两个十分重要且显著的特点：一是绝大多数获得土地的经营者都是流出土地承包者同一村社村民，甚至大部分是兄弟姐妹邻里朋友，而不是外来资本。真正流转到外来资本的土地大约只占全部流转土地的十分之一。就是说，全国只有三、四千万亩土地是流转到村社以外的资本经营的。二是与前一个特征有关，农民大多不愿将土地经营权长期流转出去，而多采取无固定期限合同，以便利进城失败时返乡要回土地耕种。因为是无固定期限合同，土地流转租金一般也比较低，甚至很多土地流转在亲朋邻里间进行，农户不收租金。

之所以大部分流转的土地都是无固定合同且低租金，原因是农民希望保留自己的选择权。进城本身具有很大的不确定性，进城成功当然好，万一进城不成功，退回农村种地就是一个备选方案。无固定期限合同可以随时要回土地耕种，是一种比较保险的方式。农业利润不大，就是长期固定合同租地给资本，土地租金也不可能太高。与其要不是太高的土地租金而失去可以随时要回土地自种的权利，不如只收较低租金而将土地租给本村社亲朋邻里耕种。现在据说土地经营权要与承包权分离，且经营权可以抵押，经营权还可能成为用益物权，存在进城风险、随时可能回来种地的农户就更加不会通过固定的长期合同将土地经营权流转给资本经营了。

进城农民采用无固定期限合同、更加灵活收回土地自种、低租金的土地流转，具有很大的合理性。第一，在中国当前发展阶段，相当部分农民进城但很难在城市体面安居，他们还要返回农村，尤其是年老时要返回农村。回到农村，就要有田种，有房住，因此，他们的承包地和宅基地就成为农民基本的社会保障。第二，经济发展会有周期，在一个繁荣周期，更多农民进城务工经商，到了衰退周期，城市就业机会减少，进城农民在城市就业困难，他们就可以返回农村种田。正是中国农民可以在城乡之间自由往返，使中国具有极其强大的应对经济周期的能力，这也是中国现代化过程中可以保持稳定的一个重要原因。第三，进城农民将土地流转给本村社亲朋邻里，这些亲朋邻里以较低租金扩大了经营规模，从而就可以从土地中获得更多收入。这些没有进城的流入土地扩大土地经营规模的农户，往往是家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能进城的青壮年劳动力，他们通过流入进城农民的土地增加农业收入，甚至获得不低于外出务工水平的收入。这样一部分主要收入来自村庄、社会关系也在村庄、保持了家庭生活完整、年富力强的青壮年农民，就成为当前中西部地区的“中坚农民”，正是“中坚农民”成为了当前传统农业地区最为重要的治理力量。且这些流入土地的“中坚农民”具有极强的农业生产能力。

三

有人以为，随着大量农民进城，农村土地没有人种了，所以要通过支持资本下乡种田以防止土地抛荒。这是一个误解。当前中国农村还有2亿多农户、6亿多农村人口、2亿多农业劳动力，且，在当前农业生产力条件下面，超过60岁的老年人种田也可以种得很好。总共10多亿亩耕地，户均不到10亩，怎么可能无人种田？反过来倒是，户均不足10亩耕地，如果农民家庭只靠土地收入，肯定是难以维持基本的生活条件。因此，当前中国农村，大量青壮年劳动力进城务工经营，缺少城市就业机会的农村老年人留村务农。农村生活成本低，一个农民家庭可以同时获得务农和务工收入，这个农民家庭的日子就比较好过。这正是当前中国农村最为普遍的家庭再生产模式。如果一个农户可以通过亲朋邻里流入几十亩土地耕种，这个农户就可能通过耕种土地而获得不低于外出务工的收入，这样的农户就可能留村务农。这就是前面说的“中坚农民”。也正是因此，当前中国农村，凡是适宜耕种的土地都被农民（老年农民和中坚农民）精心耕种着，根本就不存在无人种田的问题。担心无人种田而要鼓励资本下乡推动土地流转的想法，是完全不了解农村实际。

当前农村有无土地抛荒的情况？当然是有的。在高寒山区以及灌溉不便的地区，因为土地无法种，十年九不收，农民当然就不愿种而抛荒了。凡是农民抛荒无法种的土地，资本当然也是种不了的。这样的或不适宜耕种或缺少基本农业基础设施的耕地，就应当或退耕还林，或通过土地整治来改善耕种条件。当前农村不是无人种地，而是大量农民无地可种，他们因此不得不更加依赖进城务工。

四

土地不仅是生产要素，而且是九亿中国农民的基本保障，是进城农民万一进城失败的最后退路，是所有中国人的故乡所在，是农民将来还要落叶归根之所。在当前中国仍然还有数以亿计农业劳动力，在农民家庭仍然要依赖老人农业来获取收入，在进城农民随时可能退返家乡种地的情况下面，将土地的经营权保留在农民手中，让本村社有种田需求的农民来种田，可以较好保障农民权益，防范社会风险。当前农村出现了普遍的人地分离，一部分承包土地的农民进城务工经商去了，他们的土地流转给亲朋邻里耕种。如果通过村社集体充分发挥“统”的功能，将相对分散细碎的土地连片耕种，就可以极大地降低耕种成本，减少作业投入。中国集体土地所有制就可能通过制度创新来解决当前人地分离所出现的问题。比如说，可以规定农户承包的村社集体土地，自己不种的，经营权由村社集体收回发包给愿意种的农户，村社集体向进城农户统一支付租金。进城失败返回农村要求种地的农户则可以从村社集体要回自己的承包地自己耕种。随着越来越多农户进城，留下了越来越多耕地，就为少数仍然留村的“中坚农民”提供了从农业获取收入的机会，这部分本乡本土的“中坚农民”因此成为了人财物不断流出农村中的骨干力量，成为中国乡村治理的基石，也自然而然成为适度农业规模经营者和新型农民。这是一个自然而然的过程。

日韩台等东亚国家或地区至今仍然没有解决好农地细碎化和农业不规模的问题，台湾地区大力推动所谓“小地主、大佃农”的农业发展政策，政府出了很多钱却基本上无效。其中根本原因是日韩台土地私有化的制度限制。中国大陆农村土地集体所有制具有相对日韩台无可比拟的优势，我们要充分利用土地集体所有制的优势，充分调动村社集体统的功能，解决日韩台一直未能解决的小农经济发展的困境，而不是强化农村土地经营权，甚至要将农地经营权物权化。

当前人地分离所带来的土地经营难题有两种解决思路，一种思路是在两权分置的基础上进一步强化土地经营权，搞三权分置。还有一种思路就是充分利用中国土地村社集体所有制的优势，通过强化土地集体所有权来解决人地分离造成的土地经营难题。东亚国家和地区土地私有制没有解决土地细碎化的问题，因为土地不仅是生产要素，而且具有很强的额社会属性和价值属性，进程农民不会随便将自己的土地转让出去。三权分置可能不仅无法解决当前出现的人地分离造成的土地经营难题，而且造成需要土地的农业失地的危险，毕竟中国目前仍处在中等收入阶段，走出中等收入陷阱，还需要农村这个稳定器。反过来，中国农村集体土地所有制不仅可以为中国走出中等收入陷阱提供农村这个稳定器，而且可能解决人地分离造成的土地经营难题。简单地说，现在的农地制度改革不应该向分离承包权与经营权的方向走，而应该向强化土地集体所有权的方向走。向前走还是向后走，这是问题的焦点。

五

农业是弱质产业，利润较少，风险很大。弱质的农业与复杂的权利设置形成了鲜明对比。复杂的权利设置意谓着权利运行的极高成本。

尤其是当前中国绝大多数进城农民仍然难以在城市体面安居，且农民有着强烈故乡观念的情况下面，农民宁愿以较低的租金和较大土地支配权（随时可以收回土地自种）流转土地经营权，如果资本希望用长期的固定合同来获得农地经营权，资本就必须要付出比当前农村土地租金高得多的租金。本来农业收入有限，风险很大，高额租金的可能后果是资本经营规模农业的失败。资本失败了，他们高额租金租来的农地经营权谁来接手都是烫手山芋，最终拿不到土地租金的愤怒的农民就会去找推动土地流转的地方政府要说法。这种情况在笔者调研中已碰到很多次了。

六

土地是农民的，在未来很长一段时间农民仍然需要从土地中获取收益，正是农民可以从土地中获取收益，农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池。中国集体土地所有制也为中国农业提供了走出东亚小农经济困境的基本制度基础。千万不要支持资本打败小农，包括以支持所谓新型农业经营主体的名义来打败小农。至少在未来30年内要将农业的主要收入仍然留给2亿多户小农。

                                 2016年11月2日晚