张玉林：中国的水―土问题与农业转型

天空、河流、土地，环境学家所说的环境三要素(气、水、土)之载体的污染，构成了中国环境问题的三大核心领域。虽然其污染的程度难分伯仲，但受到高频度雾霾的影响，决策层和公众的关注重点似乎集中于空气污染――尤其是权力中心区域的空气污染。这样的偏差可能使更广泛的水和土的污染问题被置于次要议程，甚至遭到遮蔽。与之相应，靠关停工厂和限行车辆即可“解决”雾霾的行政手段的有效性，也容易使人忽视更为广泛的污染源治理的艰巨性和复杂性。基于这样的考虑，“2014中国人文社会科学环境论坛”(9月27-28日，南京)的主题聚焦在水和土的问题，也即水―土资源的滥用、水―土污染及其与农业的关系。

本次论坛由南京大学人文社会科学高级研究院、南京大学学报编辑部和南京工业大学社会科学处、南京工业大学学报编辑部联合举办。与上次论坛围绕宏观的环境问题演变与环境研究反思[1]①进行研讨相比，本次研讨的主题更为集中，参会者的学科背景也更加多样：除了既有的人文社会科学领域8个学科的环境问题研究者之外，还特别邀请了自然科学领域的5位学者做了专题报告和评议，希望借此形成人文社会科学与自然科学的环境问题研究对话，以在更宽的领域内促进对相关问题的认识、理解和解释，本文即为研讨内容的概述。

一、水资源利用与水污染问题

水资源利用与水污染是首个研讨专题。河海大学环境学院的韩龙喜教授(水资源保护与评价)和环保部南京环境科学研究所的李维新研究员(水环境风险评价与生态保护)，分别就“中国水资源利用的可持续性”和“中国的水污染格局及演变趋势”进行了系统呈现。

韩龙喜介绍了中国水资源的时空分布和相关区域的缺水类型(资源性、水质性、工程性)，并分析了六大流域面临的突出问题。其中，黄河断流，淮河、太湖的污染及其治理问题曾因曝光度较高已为大家熟知，珠江则因其污染较轻(河口三角洲地带除外)而较少引起关注，长江和海河流域的问题是韩龙喜报告的重点。他认为，长江水量丰富，但竞争性利用和过度开发而引发的问题越来越突出。首先是过度取水，包括3条线路的南水北调工程、湖北东湖换水、江西鄱阳湖枢纽、安徽的引江济淮和引江济巢、江苏的引江济太；其次是水能过度开发，除葛洲坝和三峡大坝之外，在建和计划修建的大坝在干流有14座，在其主要支流雅砻江有22座、大渡河有17座、岷江和嘉陵江有10座，层层拦截使长江出现了众多“肠梗阻”般的节点，扰乱了流域生态系统，也造成了一些物种的灭绝；再次是“沿江开发”战略构成威胁，许多大型化工基地大取大排，长江成为世界上纳污量最大的河流(流域年废污水排放量已达350亿吨，其中新世纪以来增加了近1/3)；最后是对沿江湿地、滩地、码头岸线和江中洲渚的过度挤占。其中，海河的状况最为严重：流域人口占全国总人口的1/10，水资源异常紧缺；其自然河道在20年前就已是“有河皆干、有水皆污”(近2/3的省界断面水质为劣V类)；地下水严重超采，出现大面积的地下水“漏斗”，引起地面沉降、湖泊湿地消失、植被萎缩；更严重的是地下水遭到大面积污染，但治理问题尚未纳入议事日程。作为“靠输血维持生命的流域”，早前的滦河、黄河引水都未能增加其生机，3线并进的南水北调工程能否给它带来转机，也难以预期。

李维新介绍了全国水污染的总体形势：点源污染和面源污染交织，生活污染和工业污染叠加，常规污染物与有毒有害物质并存，持久性有机污染物问题凸显，湖泊富营养化未有改观(5大淡水湖中，太湖、洪泽湖、巢湖已达富营养程度，鄱阳湖、洞庭湖正向富营养状态过渡)，水污染突发事故和事件高发。他指出，放眼世界，中国的水污染“不敢说是最严重的，但应该是最严重的之一。更确切的说法是，我们的污染负荷是全世界最厉害的，污水、COD的排放量都是世界第一”。在70％的江河水系受到污染，其中40％基本丧失使用功能的大格局中，最突出的是饮用水安全问题：全国有1/5左右的水源地污染物超标，2亿多人口的饮用水不安全。他同时强调，由于饮用水安全问题需要“保密”，一些公开的数据未必准确。“未必准确”也源于检测监管范围的有限性。据世界卫生组织报告，目前水中污染物已达2 000多种，其中自来水里有700多种，而我国饮用水水源地的环境管理还仅限于主要污染物，大多数地方还没有将有毒、有机污染物纳入监测管理范围。

基于这样的背景，有学者质疑权威部门“水质评价”的可信度，担心评价标准偏低和检测种类的有限会造成对形势严峻性的低估。可信度遭到质疑，也是因为不同的权力部门对于同一条河流的评价往往有较大差异。例如，在环保部发布的《2013年中国环境状况公报》中，珠江干流及全流域的水质均是“优”；长江干流及全流域的水质分别为“优”和“良好”；淮河、黄河的干流均为“优”，流域整体均为“轻度污染”；海河流域为“中度污染”。而水利部发布的《2013年中国水资源公报》所给出的相关评价都要低出1～2个等级：珠江区为“良”，长江区为“中”，淮河区和黄河区均为“差”，海河区为“劣”。关于太湖水质，环保部的认定是“轻度污染”、“全湖总体为轻度富营养”；水利部的结论则是“若总氮参评，全湖总体水质为V类”，“太湖流域处于重度富营养状态”。

上述差异显示，尽管两个机构所依据的都是严格的“国家标准”，但多重原因(如某种要素是否“参评”)却会造成不同的评价结果。而在中国人民大学的宋国君教授(环境经济学)看来，现行的污染物排放国家标准本身就有问题，它在制定时没有考虑到许多污染物要素，也没有随着社会需要的提高和检测手段的进步而及时修订，尤其是没有将对人的健康的影响作为第一标准，结果也就会造成官方与当地居民的评价有显著差异。他以2011年对淮河流域农民的访谈为例指出，环保部门宣布“达标排放”、河水改善了，但河边居民的评价是时好时坏、经常黑臭有异味，说明污染并没有被控制住，有关部门的监测实际上是有限的。

上述问题涉及水资源管理和保护制度的缺陷。韩龙喜认为，水行政主管部门过去偏重于对水量的规划利用，不太重视水质保护，近期提出了从工程水利向生态水利的转变，应予肯定。他主张，水资源的利用和保护要确立“红线”：一是用水总量控制，确保生态基流也即各种生态用水的最小流量(地区开发水资源量不能超过流量的30％)；二是要实行环境容量或纳污总量控制，使主要污染物的入河湖总量控制在水功能区的纳污能力范围之内。而在李维新看来，目前水污染治理的核心问题有3个方面：不缺技术缺责任，政府监管不力、企业治污责任缺失；不缺投资缺机制，市场机制不灵，政府干预造成缺少公平竞争；不缺标准缺执行，标准越来越严，但未能落实，技术手段也跟不上。今后要以确保水环境良好及饮用水安全为目标，把源头控制、减少排放在首要地位，同时要强化过程管理和末端治理。

针对报告涉及的问题，北京大学的郇庆治教授(环境政治学)评论说，政府和自然科学家对水的理解似乎主要是基于资源利用的角度，“缺水就是缺资源，似乎只要弄到就可以了。但仅仅这样理解水问题是不够的，还要关注人类活动，尤其是决策怎样改变了水、加剧了水的短缺”。他赞成李维新归纳的“三不缺三缺”，认为将水的问题理解成责任、机制和执行的问题，就不再是自然科学的问题，而是政治和社会层面的问题。他进而质疑工程性干预、技术性应对的合法性和有效性，“因为技术化的解决方案最终要碰到制度、机制的瓶颈，只有依靠社会力量才有可能突破。但问题在于，无论全局性的还是区域性的水问题，都还没有形成强大的社会动员，没有看到当地居民对大坝兴建说不，太湖周边的群众对太湖的关注度也远远不够。最需要的是社会动员，许多水污染事件过了就过了，已经见怪不怪。如何让水污染像雾霾一样成为社会议题，仍然是一个问题”。

武汉大学的柯坚教授(环境法学)同样强调了“工程性思维”的危险性和公众参与的必要性。在他看来，“工程性缺水”的说法体现了水利部门的思路：一定要做工程，用工程来解决缺水的问题。结合中国历史上的治水活动与中央集权体制的某种关系，他进而指出，我们的政治体制和文化中有着工程性思维的传统，如靠修建大运河来解决北京的物资供应问题，其长远后果已被马俊亚教授在2013年论坛上的报告(《被牺牲的“局部”》)所揭示。但目前工程性思维似乎更加牢固，这与技术本身的进步和对科学技术的迷信有关，也与“利益相关者”的利益有关，例如，三峡大坝总公司拥有那么大的队伍和那么多的机械，它干完了一项工程必然要寻找新的工程；再如，武汉的“东湖工程”商业用意其实很明显，等于是政府花100多亿元给大型地产集团做基建。他强调，中国目前拥有其他国家难以比拟的上马大型工程的能力，大型工程改造环境的效应也更大，因此对工程性思维尤其要保持警惕，如果没有法律和政治机制的约束，不能给公众和媒体提供有效的表达平台，大的决策方向有问题，肯定要产生严重的社会后果和生态环境后果，甚至酿成灾难。

南开大学的王利华教授(环境史)认为，中国的“水资源紧缺”主要是一个当代现象：我们的水资源原本是很丰富的，黄河、长江都是我们的内河，地理条件要比许多国家都优越，正是由于这些大的水系的滋养，我们的民族才延续了5000年。是过去几十年的大肆开发和污染才造成今天的水资源普遍紧缺，“目前的状况让人怀疑，它还能够持续多久？现在的根本问题不在技术层面，而是人的问题，生态问题其实是心态问题。几乎所有人都没有把生命至上当作第一考量，化工厂把污水灌到深井里，污水处理公司把收集的化工废水倾泻到河里，真正是谋财害命，更进一步的问题是很多挣了钱的人都移民了”。他还结合许多河流湖泊萎缩、消失的状况提醒说，学术界和政府对我国水问题的严重性似乎还缺少真正了解。联系到上文提到的环保部和水利部的相关评价差异，这一提醒确实值得重视。

二、土壤的问题和土壤调查的问题

土壤污染专题的研讨主要围绕《全国土壤污染状况调查公报》(以下简称《公报》)的相关问题而展开。这项调查从2000年开始酝酿，2006年由环保部和国土资源部联合实施。但因协调不畅和资金缺少保障，许多省区进展迟缓，原定于2008年结束的调查一再拖延，调查数据汇总在2009年完成，调查报告于翌年上报了国务院，但相关公报直到2014年4月才公布。

作为环保部土壤污染防治学科的首席专家和调查项目的设计者、报告执笔者之一，林玉锁研究员(环保部南京环境科学研究所)首先从总体上评价了这次调查。他认为，这次大规模调查在我国是空前的，在世界上也是空前的。虽然专业人士早就判断我国的土壤污染比较严重，并对污染物种类、范围和程度有许多判断，但都是粗略估计，各年度环境状况公报也很少涉及土壤信息，而这次调查点位覆盖了全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地，调查面积约630万平方公里，基本掌握了全国土壤环境质量的总体状况。因此，这次调查具有里程碑的意义，而《公报》是国家公布的第一份正式报告，当为环境领域的大事。

针对许多学者反映公报的信息较少――只涉及8种无机污染物(重金属)和3种有机污染物的点位超标率――的问题，林玉锁介绍道，实际调查的项目和涉及的指标非常多，一般是数十种，有些情境下达到100多种，主要污染物都列入了调查名单，但许多污染物是区域性的，不是全局性的；《公报》没有附上标准，因为仅几大类污染物的标准就很复杂，且同一类污染物在不同土地利用类型中的标准也不同，如水田就分成两种，工厂场地内外标准也不同；此外，有些项目缺少评价标准和条件，在对调查数据分析的过程中发现，要做出准确判断还缺少足够的支撑。他强调，有关部门对《公报》的发布非常重视，进行了周密安排，因为要考虑到媒体的效应和社会效应，为了避免误解，一些被认为暂时讲不清楚或不宜公布的问题都没有涉及，如典型污染物的区域分布，一些省区测量到的信息令人担忧，尤其是集约化设施周围的问题较大，但没有提到。因此，