吴力波：中国能源价格体系之弊及改革方略

世界经济的"慢回弹"与中国经济的"新常态"或将预示着新一轮产业革命的全面触发。而以互联网技术与新能源利用相融合为技术载体的新产业革命对中国的能源治理机制提出了根本性的挑战：如果没有有效的市场去还原能源的商品属性、优化能源的配置过程、解放能源的生产力，新产业革命的动力便无法在中国真正孕育。在今年6月召开的中央财经工作领导小组会议上，习总书记提出"要推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的革命"，将4月份国家能源领导小组会议上李克强总理所提出的"能源生产与消费变革"进一步上升到了"能源革命"的高度。顶层设计所传递的改革信号已非常明确：中国能源治理机制全面创新的时代业已到来，如何以深化改革来释放能源生产力，保障国家能源安全，应对环境气候危机，引领新兴产业革命，是中国经济转型发展所提出的重大历史命题。

一、能源经济"新常态"的由来与能源治理机制的创新路径

随着中国经济高速增长期的结束，未来中国的能源需求也将进入总量稳定增长、结构加速调整、绿色低碳为先、智能高效为主的"新常态"。这一变化来自多重因素的推动：

首先，中国经济自身发展阶段演进至工业化中后期，要素驱动型增长逐渐转向效率驱动型增长，对能源供应规模扩张的需求开始弱化，对其高质量、高效率、低风险的要求则开始增加。粗放式的能源利用方式不再延续，取而代之的是绿色、低碳、智能的新型能源体系。如果说过去三十多年中国能源供需体系是以"集中"换取"效率"，以"计划"换取"高速"，以"垄断"换取"规模"来支撑中国经济高增长的话，那么在中国经济的"新常态"下，能源经济的"新常态"就要逐步实现从"集中"到"分散"、从"计划"到"市场"、从"垄断"到"竞争"的全局性革命。

其次，中国区域环境问题的应对与全球环境责任的履行都必须对环境问题的源头--化石能源的利用模式予以变革。能源生产和消费的规模、内涵乃至质量都必须进行深刻调整。无论是煤炭消费总量的控制，天然气的加速利用，可再生能源的发展，还是页岩气的开发以及其他化石能源清洁利用技术的产业化，都对现有能源治理机制提出了挑战。

第三，全球能源生产与消费的革命也在迅速地推进，未来十年将是世界能源版图全面重构的历史机遇期。美国页岩气、页岩油的大规模商业化或将深刻影响世界能源供需格局。美国正在超越沙特成为全球最大的液态石油生产国，全球油气生产重心的西移与消费重心的东进使得包括中国在内的亚太地区在国际能源市场中越来越成为重要的需求力量。但与发达市场经济国家利用大宗商品期货市场来发现价格、分散风险、对抗垄断性能源生产国价格操控的成熟机制不同，中国的能源部门尚不能很好地利用市场规则对冲风险，稳定收益，保障供应等。随着国际能源供需形势进一步复杂多变，亟须建立原油、成品油、天然气等能源大宗商品的期货市场和针对现货市场的灵活价格传导机制，以有效对冲风险，保障各方利益。

要实现从"保供应"向"调结构"转变，能源治理机制的创新势必要解决"管理体制"与"价格机制"这两个核心改革命题。"管理体制"改革的要务在于对能源发展、能源技术、能源运行、能源消费全过程的管理主体、市场主体、研发主体的责、权、利边界予以优化调整乃至全面重构，打破体制机制藩篱、肃清政府寻租空间、提高管理效率。"价格机制"改革的要务则在于：一，有效调节供需两侧，克服市场垄断和价格操控所造成的福利损失，实现社会福利的最大化；二，赋予清洁、高效、智能、安全这些能源商品的新属性以合理价格，实现其最优配置；三，保障我国能源供应的技术安全、政治安全与经济安全！

二、能源供需体系的市场化改革历史与现存主要问题

改革开放以来，我国主要化石能源供需体系的市场化改革经历了如右图所示的历史沿革。根据各部门市场化改革的进程可以看到，打破自然垄断、鼓励市场竞争、提高资源配置效率和能源部门自身产出效率，是共同的发展和改革方向，但是由于不同能源部门在资源稀缺性、网络经济、范围经济、规模经济、利益主体等方面差异巨大，实际的市场化程度很不平衡。从价格机制来看，政府指令性价格或者指导性价格仍然是电力、天然气、成品油、动力煤价格调整的主要标杆，尽管政府的实际定价依据已经在逐步将更多的国际、国内市场供需因素纳入考量范围，但是并不能克服政府定价固有的信息不对称的缺陷，更毋论能源集团对政府游说所造成的价格扭曲。

进入本世纪以来，我国工业化、城市化进程加速，经济增长对能源要素的依赖程度进一步增强，而国际能源市场的复杂多变也随着我国加入WTO（世界贸易组织）而更多地影响到国内市场，由此暴露出我国现行能源价格体系的一系列深层次问题，主要有五个方面：

首先，我国现行能源价格体系中的"有限市场调节机制"弱化了市场配置效率，为行业垄断和寻租行为提供了空间，必须予以纠正。

我国现行油、气、煤、电价格机制基本为"政府指导价"下的有限市场调节机制，针对不同能源品种，政府和市场的相对作用有所差异。近年来多地出现的油气供应短缺尽管不能排除偶发因素，但是"市场调节机制"的缺位直接弱化了价格这一"看不见的手"在市场短缺条件下，及时刺激生产侧扩大供给、需求侧缩减消费的调节作用。2009年之后多次成品油价格改革尽管建立了与国际原油价格关联的机制，但由于所挂钩的基准价格是国际原油，并不能及时反映中国国内成品油需求的变动趋势，当国际原油价格大起大落时，这种价格机制的弊端就更为明显。

在电价方面，市场调节机制的缺位问题更显突出，直接反映到了煤电比价关系上。本世纪以来，我国电力部门上下游增速依次递减：终端电力需求增长最快，火力发电容量次之，煤炭生产增速再次之，电网发展速度更明显滞后于其他三个产业链环节。在高速增长的电力需求拉动下，煤炭价格暴涨、供应趋紧是市场机制必然导致的结果，而电力部门既缺少价格杠杆又必须确保供应，"煤电"之争、"厂网"之争就不可避免。尽管近两年经济增速明显放缓、夏季气候条件的变化使得上述矛盾未再次凸显，但实际上煤电联动的有效机制始终未能建立。在动力煤价格越来越回归供需双方博弈的同时，其他环节，特别是输配电价格的不公开、不透明，制约了下游电力价格的市场化调节，成为电力改革的最大瓶颈。

其次，我国现行能源价格体系中的"价格管制"扭曲了能源价格水平以及不同能源品种之间的比价关系，无法实现对优质资源的高效、合理配置。

按照国际通用的方法，根据热值计算各类能源的价格比，煤炭、石油、天然气的比价关系大致为1:1.5:1.35，各国能源价格体系的实际比价水平受到资源禀赋、市场结构、供需结构、政策干预等多种因素的共同影响。我国目前动力煤、石油、工业用天然气的比价关系为1：4.5:2.7，而美国为1:4.99:2.12。相较而言，我国目前的能源比价关系特征为：煤炭较油气价格偏低，而天然气较石油价格偏低，较煤炭价格则偏高。

在现有价格体系之下，一方面煤炭的过度消费在所难免，另一方面则不利于提高对天然气这一清洁能源的使用。特别在我国煤炭发电比例居高不下、电价又被严格管制的情况下，现行能源价格体系基本无法实现对清洁资源的高效、合理配置。

第三，我国现行能源价格体系中过多的"政府干预"切断、扭曲、异化了多种能源产业的上下游关联性、产品的替代性与互补性，一定程度上造成了能源及相关产业发展的无序和不均衡性。

"价格体系"的核心作用在于"平衡供需"和"优化生产、消费行为"，我国现行的能源价格体系在原油与成品油、煤炭与电力、天然气与电力等上下游能源产品之间构筑了多种价格屏蔽，其主要目的当然是为了减少外部冲击，维持有利于工业化发展的能源比价水平。但是这种制度屏蔽同时也切断、扭曲、异化了多种能源产业的上下游关联性，使得各种成本、需求冲击无法沿价格链条顺畅传导，能源产品的替代性与互补性也不能经由价格联动和反馈机制表现出来，以至于短期政策行为往往在一定程度上造成了能源工业长期发展的不均衡性。尽管我国的能源发展总体规划具有较强的延续性和整体性，但仍然无法避免中央和地方、国有和民营企业等主体之间在能源生产、储运、配售等环节的矛盾和冲突。

第四，我国现行能源价格体系无法实现对能源消费总量的适度调节，对能源消费的负外部性的合理补偿功能较弱，对社会经济可持续发展构成挑战。

我国为了应对能源消费的过快增长，自"十一五"（2006-2010年）以来明显加大了节能减排力度，一方面"关、停、并、转"了一批规模小、能源效率低的高耗能企业，另一方面提供了大量节能减排专项资金，扶持节能技术改造。但是应该看到，在市场机制的运用上，我国的节能减排政策还缺乏灵活的制度设计和对价格杠杆的合理运用。现行的能源价格管制本身就意味着大量的转移支付和交叉补贴的存在，严重削弱了对能源消费过快增长的直接抑制作用。而在硬币的另一面，则是政府通过节能减排政策再一次改变了公共资源的配置流向，对产业发展予以直接规制。多重扭曲下，尽管每一项干预机制都有着相对明确的政策目标，但是交叉运用的结果则使得市场配置资源的功能被严重弱化，社会福利严重耗损。

我国经济发展的开放程度日益提升，产业结构如何优化调整，取决于国际国内要素市场、商品市场及资本流动的基本导向，宏观政策必须依托产业结构调整的内生、外生动力加以实施，才能有的放矢。这必然应该是一个以市场调节为主、政府规制为辅的渐进过程。"节能减排"这一公共政策也必须通过精准的市场机制设计进入到价格系统中，才能降低政策执行成本，减少对经济运行的干扰。

第五，我国现行能源价格体系的非市场化扭曲逐渐成为能源密集型、新能源出口企业遭遇贸易壁垒和反倾销诉讼的主要原因，也不利于我国出口企业应对各类非关税绿色壁垒。

一段时期以来，随着我国作为全球"制造工厂"的地位逐渐被强化，一系列针对我国出口企业的关税、非关税贸易壁垒、贸易保护政策也随之而来。客观而言，我国在要素市场中的定价扭曲是直接导致这一冲击的症结所在。无论是劳动力、土地还是能源，我国在相关要素配置上均存在非市场化的直接干预或者财政、税收优惠等间接补贴。但是在WTO框架下，这些均成为反倾销诉讼的直接理由。而与此同时，发达国家正在通过提高环境标准、实施碳税等手段对中国出口企业予以进一步规制。碳税作为一种对全球性公共资源征收的补偿税，其合法性已经被WTO准则所认定，因此尽管美国、中国等航空企业强力反对，但是欧盟对于所有到港航班征收碳税的政策仍然得以执行。今后随着越来越多的国家和地区在本地征收碳税，碳关税的壁垒必将在全球更大范围内应运出现，形成对中国出口企业、特别是高耗能出口企业的直接威胁。我国能源价格体系从政府管制到政府指导再到市场化主导的过程如果不深化下去，是无法有效应对这一外部挑战的。

三、能源价格体系全面改革的方略

首先，以平衡供需、抑制垄断、开放市场、优化配置为导向，对我国油气价格体系予以进一步改革。

通过对我国油气市场改革进程和价格体系的演化路径进行分析可以看到，我国原油和成品油市场尽管已经建立了与国际原油价格联动的基本机制，但是本质上并未脱离政府定价，市场主体仍高度集中，且被动承受国际市场的冲击，没有建立有效反映本地供需特征的价格体系。