顾昕：社会政策变革与中国经济发展模式转型

中国经济发展模式亟待转型，转型的核心就是增大国内民间投资和民间消费占总投资和总消费的比重。这其中，居民潜在消费需求如何释放，并使中国最终走向消费大国，就成为转型能否成功的决定性因素。[1]

哪些因素阻碍了潜在的消费需求变成现实的消费?对此，经济学视角的讨论很少注意到社会政策的重要性，忽视社会体制的不完善对经济增长的抑制作用，也不大关注社会体制变革对社会经济发展的积极作用。社会政策研究者亦极少参与经济发展模式转型的讨论。

然而，人类社会现代化的历史表明，社会政策的重要性随着市场化的进程而日益凸显。在经济生活日益市场化的时代，社会保护体系的建立，可以帮助民众防范与应对负面风险，从而更有利于财富的创造和经济的发展。卡尔・波拉尼曾经指出，西方社会的现代化可以归结为市场化和社会保护两种制度建设交替推进、相互促进的双向运动。前者可以简化为经济制度的建设，而后者一般被简化为社会制度的建设，主要体现为一系列社会政策的制定和贯彻以及有关社会事务治理制度安排的建立。[2]简言之，现代化意味着经济社会的协调发展;具体而言，意味着市场化进程与社会保护体系发展的协调发展。

实际上，中国既有的经济发展模式之所以形成以及发展模式转型之所以艰难，关键的因素之一就在于社会政策的变革长期以来没有纳入国家社会经济发展的大战略，而只是局限在为经济增长提供服务的边缘位置。换言之，中国的发展主义仅仅是一种经济发展主义，缺少社会发展主义的要素。具体而言，中国居民消费长期不振，主要肇因之一就是国民必定会面临的各种社会风险难以得到有效的分散，居民对于未来收入的预期不稳定，而对于未来支出快速增长的预期却是确定无疑，因此中国居民储蓄率持续攀升，自然导致消费率持续下降。

“福利国家”理解为福利水平较高的国家。其实，“福利国家”一词可以简单地理解为对福利提供负有一定责任的政府，可以适用于任何经济体中的政府施政行为和模式。福利国家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也会有高有低。运转良好的福利国家是一种社会性基础设施，同实体性基础设施一样，都是一个国家和地区经济健康、可持续性发展的保障。而且，福利国家的建设也是一个永无止境的过程，国家、市场和社会在其中所扮演的角色，日益呈现多样化的格局，即便在发达国家也是如此。无论福利国家的改革走向何方，欧美经济发达国家政府在社会政策上的支出，却没有下降。[3]

在中国，越来越多的人认识到，内需不足的原因之一在于政府在社会政策上的投入不足。当社会保障不健全，福利国家不发达，国民在养老、医疗、教育等方面被迫要面对不确定的巨额支出之时，压抑当前的消费自然是不得已而为之的普遍行为。无论如何，中国经济发展模式转型迫切需要社会政策变革，迫切需要福利国家的建设，迫切需要社会保护的发展，也迫切需要社会政策研究者的参与。中国的福利国家建设，一方面与经济发展水平的提高不相适应，呈现为福利水平普遍较低的境况，另一方面在制度变革和制度建设方面发展缓慢，导致国家、市场和社会在福利筹资、提供和监管各领域的边界不清和职能错位，既损害了公平也不利于效率。

一、社会风险的预期与中国居民储蓄率的高涨

无论在什么地方，几乎所有人都有可能因老龄、疾病、残疾和丧失工作(失业)而引致收入减少甚至收入中断，有些人群还会在一段时期因为抚养儿童而导致收入与需要不相适应的困难境况。在自然经济和农业社会之中，这类风险均为家庭(家族)风险，而且也不存在“失业”的概念。但在工业社会和市场经济的背景下，这类风险转变为“社会风险”。[4]人们普遍认为政府有责任建立社会保护体系，以帮助所有国民在一定程度上抗击社会风险，而制定并实施各种社会政策以履行这一责任的政府就是福利国家。[5]当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，取决于一个国家或地区的经济发展水平。这意味着，福利国家无所不在，只不过在发展中国家，福利国家的发展水平较低，还不足以帮助国民有效地抵御社会风险所带来的危害。而在发达国家，应对这些“旧社会风险”的制度安排已经充足，而其福利国家所面临的挑战是应对所谓的“新社会风险”，主要包括(1)妇女劳动力市场高参与所引致的社会问题;(2)老龄化导致老年照顾的需求激增;(3)技术变迁导致低技能、非熟练劳动力的就业问题;(4)公共服务民营化所引致的服务品质监管问题。[6]

中国刚刚迈入中高收入国家不久，因此在发展阶段上属于新旧社会风险纷至沓来的历史时期。当然，由于历史和制度背景不同，有些西方国家所面临的“新社会风险”，如妇女劳动力市场高参与率，在中国并不是新鲜事。中国作为一个二元转型国家，即从农业向工业国家转型和从计划经济向市场经济国家转型，会遭遇很多西方发达国家从未碰到过的“社会风险”，例如进入城市的原农村居民和进入市场体系之中的原城市居民所面临的医疗、养老、失业等问题。但无论面对传统的社会风险，还是新兴的社会风险，中国福利国家(或社会保护体系)的制度建设速度和质量均未能赶上风险日益增长的速度，这是无可置疑的。

近年来，亚洲开发银行基于各国社会保险、社会救助和劳动力市场政策项目的数据，对亚太地区国家的社会保护体系发展进行了系统的评估，并从2005年开始发布“社会保护指数”。基于2009年的数据，在2013年《社会保护指数》报告中，中国社会保护指数处于中偏上的位置。就社会保护支出占GDP的比重而言，中国为5?4%。事实上，有不少人均GDP低于中国的国家，例如乌兹别克斯坦、蒙古和吉尔吉斯坦，这一比重超过中国。当然，也有一些人均GDP高于中国的国家，例如新加坡、马来西亚和泰国，这一比重还低于中国，这或许同社会保护支出的统计口径有关。在新加坡和马来西亚，都存在着公积金制度。公积金制度是一种强制储蓄制度，并不在人际之间扮演分散风险的作用，因此其基金大多不计入社会保护支出。但实际上，这种制度也在很大程度上行使着社会保护的功能。[7]

重要的是，亚洲开发银行指出，除了日本、韩国、蒙古和乌兹别克斯坦之外，亚洲国家在社会保护的深度和广度上都存在着偏低的情形，即社会保护不足。与此同时，在亚洲社会保护体系中，以养老保险和医疗保险为主体的社会保险制度占据主导地位，而社会保险的主要受益群体是非贫困中产阶层人群。相对来说，亚洲社会保护体系中为贫困人群所提供的保护更加不足。总体来说，亚洲国家，尤其是包括中国在内的进入中高收入行列的国家，未能使社会保护体系的发展跟上经济成长的步伐。[8]加强社会保护体系建设是亚洲开发银行在2008年提出的“亚太2020脱贫战略”的三大支柱之一，该战略认定社会保护的强化是推进包容性增长的首要贡献因子。[9]

尽管中国的社会保护体系，尤其是医疗保险和养老保险制度在过去的十年间得到了快速发展，但社会风险对于广大的城乡居民来说依然居高不下。让我们仅以医疗费用的风险来说明这一问题。随着经济持续不断地发展，中国城乡居民的收入在过去的三十多年里有了客观的增长。不计入通货膨胀的因素，2011年城乡居民家庭人均收入分别是1978年的63?5倍和52?2倍，然而2011年农村居民医疗保健人均支出是1978年的145?6倍，而城镇居民则是107?7倍，都远远超高收入增长的幅度。中国的基本医疗保障制度已经成形，人口覆盖率已经超过了95%，但是其保障水平并不高。对于大多数参保者来说，其40-50%以上的实际医疗费用还需要依赖于自付。[10]这意味着，尽管中国在医疗保障制度建设方面取得了很大的成就，但是民众在医疗费用方面的社会风险依旧没有得到适当的分散。事实上，在社会保险制度方面，医疗保障体系的制度建设是相对比较完善的。与此对比，养老保险制度在民众那里造成的不确定感更加强烈。在2013年夏秋，各类媒体对于养老保险基金的潜在支付风险、退休年龄延长以及通过“倒按揭”实现“以房养老”等问题的大量争议，实际上就是民众对未来养老金支付风险极度担忧的一种表现。

由于对未来社会风险的担忧，中国居民消费不振也就是自然而然的结局。图2显示，以2011年同1978年相比，中国的人均国民生产总值(GDP)提升了16?0倍，但城乡居民消费水平只提升了8?0和7?7倍。中国居民的储蓄倾向年复一年地强化。同其他东亚国家和地区相类似，中国居民的储蓄率一直很高，甚至在二十世纪八十年代和九十年代一度有一些经济学家杞人忧天地担心一旦储蓄释放出来，会极大地刺激需求，引发需求拉动型通货膨胀。然而，这样的情形从未出现。事实上，尽管城镇居民家庭人均可支配收入在过去的三十多年内有了极大的增长，但居民人均人民币储蓄余额的增长速度更是惊人。根据2012年《中国统计年鉴》，2011年，中国居民人均人民币储蓄余额为25504?60元，是1978年的1162?6倍。

无须赘述，中国居民如此之高的储蓄率，对于中国经济的健康发展是极为不利的。换言之，中国经济发展模式转型的挑战之一，可以具体化为中国居民储蓄率的降低。在这一方面，福利国家的建设是至关重要的推动力。

二、福利国家建设与社会经济的可持续性发展

谈起福利国家，很多奉哈耶克主义为圭臬的中外学者都会露出鄙夷之色。在他们看来，福利国家的建设必定意味着国家官僚体系的膨胀，个人选择权与责任感的侵蚀，从而压碎市场机制运行的基石。近年来由南欧国家触发的欧债危机，似乎更加坐实了这一看法。在他们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群(社区)、市场和公民社会(慈善组织)。[11]

这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上，的确有一段时期，社会政策的实施呈现极强的行政化之势，以“命令与控制”为特征的公立官僚机构主宰着公共服务的筹资和提供。此种行政化的福利国家自然是对市场机制的损害。尽管中国的福利国家建设上属于初级阶段，但行政化的情形在中国却已经普遍存在。在推进中国医疗体制改革的过程，有一种强烈的呼声发自体制内以及与之有千丝万缕关系的某些专家，即政府应该主导基本的医疗服务，要确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，政府应该对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。[12]

但值得深思的是，正如市场制度本身正处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。自1970年代受到石油危机冲击之后，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。福利国家改革的内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务(例如医疗和教育)中引入一些精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。[13]与此同时，国家在福利筹资方面依然承担主导型责任，从而在提升个人自由与责任的同时依然维持国民的公共福利水平。在中国医改领域，笔者始终不渝地反对以“命令与控制”模式主导医改，坚决医改主张走市场化的道路，即国家在筹资方面主导全民医疗保险的建设，然后通过医疗保险对医疗服务进行集团性购买，同时大力推进医疗服务体系走向多元竞争的格局。[14]

简言之，福利国家的发展完全可以与市场体制的良好运行并不相悖。正如马克思根本料想不到资本主义有了今天的发展一样，哈耶克也没有预想到福利国家有了脱胎换骨的改造。二十一世纪的哈耶克主义者，也应该与时俱进了。同以往人们将社会政策支出视为纯粹消费的观念有所不同，当代社会经济史学家已经证明，一个国家社会政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，对该国整体的经济发展水平，都有极大地促进作用。[15]社会政策支出的扩大，