喻忠恩：论校企合作中的政府角色

喻忠恩，教育学博士，广东技术师范学院副研究员。

摘要：过于强调政府在校企合作中的主导地位，不利于解决我国当前比较普遍存在的校企合作形式化问题。在合理的校企合作关系中，政府应当避免过度干预，积极创造合作条件，促成校企合作利益机制的建立。

职业教育发达国家的经验表明，学校与企业之间的合作是高素质技能型人才培养的一个重要条件。在这种合作中，政府的角色往往取决于合作关系的建立与维系对政府部门介入的需要程度。因此，在不同国家的校企合作中，政府所承担的角色并不相同。在我国，校企合作尚处于探索阶段，政府的角色定位还不十分明晰。深入研究这一问题，对于建立合理的校企合作关系、促进技能型人才培养有着重要的理论与现实意义。

一、问题的提出

近年来校企合作开始成为我国职业教育界常说常新的一个话题。但到目前为止，我国校合作还处于尚不成熟的阶段。也即是说，我们已经意识到校企合作在技能型人才培养过程中的重要性，但究竟应如何建立合理校企关系的问题还远未得到真正解决，这表现在我国职业教育领域的校企合作多数还是松散的、短期的、低层次的合作。这种合作无论是与国外相比，还是与国内综合性高校相比，其实并不能称为真正意义上的校企合作，而是被名目各异的所谓模式或范式给形式化了。

综观世界职业教育发达国家，不同国家政府在校企合作中所发挥的作用并不一样。这是由这些国家职业教育的历史传统和现实条件所决定的。从总体上看，经济社会发达、教育发展水平高、市场化程度越高的国家，政府对校企合作的介入程度越低。如美国政府基本上不介入校企之间的合作，校企合作完全是一种学校主动寻求合作伙伴的市场行为。在德国，政府对校企合作的介入则相对明显。因此，严格来说，如何确定政府在校企合作中的角色，我们并没有可以直接利用或借鉴的“国际模式”。那么，在我国的校企合作中，政府应扮演什么样的角色呢？近年来，我国职业教育理论界不断有人呼吁，政府应以更加积极的姿态介入校企合作。同时，笔者对珠江三角洲地区职业教育进行调研的结果显示，超过90%的学校、教育行政主管部门及企业认为，在校企合作中政府应起主导作用。

从理论上讲，校企合作只是学校和企业之间的关系，也即只有学校和企业才是合作的真正主体。而且，基于人才培养和人才服务的关系，学校与企业之间具有天然的合作基础。这是因为学校所培养的人才是为企业服务的；企业是学校人才培养的直接受益者。但是，是什么成为学校与企业合作的障碍，学校与企业为什么对政府行政力量的期望是如此的一致呢？

综观职业教育发达国家的经验不难发现，校企合作关系能否建立主要取决于两点：一是学校能够为企业带来直接的经济效益。这是比较理想的状况。在这种前提下，学校与企业的合作可以完全依靠市场来调节和完成。二是企业具有一定的“企业公民意识”，主动参与人才培养过程。这在经济高度发达、人力资源匮乏的国家里是可能的、现实的。很显然，校企合作的外部条件越好、内部动力越大，对政府介入的依存度也就越高。反之亦然。值得注意的是，德国政府尽管主动介入校企合作，但政府对校企双方的介入程度并不高。

研究表明，德国校企合作之所以成功，其主要运行机制是基于学校与企业之间的利益机制，而非来自政府的激励或约束机制。在我国，由于人力资源丰富，使用人才的企业与人才培养的学校并不对接，从而造成企业对自身作为学校人才培养受益者的身份认识并不清晰。

而且企业往往考虑经济效益，尤其是直接的经济效益，对于长远或社会公益性的事业缺乏应有的热情。另一方面，由于我国职业教育发展的历史不长，技能型人才培养的质量还不高。

对珠江三角洲地区企业的调研显示，企业比较普遍地反映职业学校毕业生专业技术技能水平一般，从而导致校企合作成本过高。

正因为如此，我国职业学校以及主管部门希望通过政府的介入来促成企业参与校企合作。至于企业之所以也提出应由政府发挥主导作用，是由于我国现代企业用工制度没有真正建立，企业一方面希望在校企合作中获得现实利益，另一方面希望政府为职业教育埋单，分摊其人才资源成本。由此可见，就校企合作的外部条件和内部动力而言，我国的现实国情与美国、德国不同。因而，我国政府部门应承担什么样的角色，需要对自身的情况进行分析，简单借鉴其他国家的做法显然是不合适的。

二、政府介入校企合作的限度

所谓校企合作中的政府角色，本质上是政府如何处理与企业、学校的关系。事实上，世界各国政府对校企合作的介入，本质上是政府对企业实行约束，我国亦是如此。一般来说，政府通过非行政手段，对企业进行约束是必要的。德国“双元制”是在国家法律框架下开展校企合作、企业为主的一种办学制度。在“双元制”职业教育体系中，政府发挥着重要的调控作用。尤其是在发展中国家，由于产业发展水平不高、劳动力素质相对较低而数量庞大，加之缺乏完善的现代企业用工制度，这种介入显得必不可少。

在我国，有学者提出，地方政府通过制定优惠政策，促进企业与职业院校合作。同时，实行强制性的企业用工职业资格证，确保企业接纳职业院校的学生进入企业实习、实训，并逐渐参与到职业院校人才培养的整个过程中。

在一些地方，政府通过行政的力量，将学校与企业组建成教育集团，将人才培养纳入到集团的总体运作当中。但是，即使是在像我们这样的发展中国家，政府在校企合作中所能发挥的作用也是有限度的。具体来说，在市场经济体制之下，企业行为主要依靠市场来调节，政府的过度介入可能会影响乃至破坏企业的生存环境及其基本权益；从政府的角度来看，介入校企合作实际上是分担企业成本以及付出行政资源，过度介入也会导致政府的代价过高和社会资源的浪费。

进一步看，政府的强制干预，即使不侵犯企业的基本权益，能使企业与学校建立合作关系，但很难达到应有的合作效果，很难从根本上解决校企合作形式化的问题。激励机制虽然从表面上看比约束机制更利于刺激企业的积极性，但是，这种外部刺激只可能在短期内产生一定的成效，不能从根本上改变企业参与职业教育的内在动力问题。而且，这两种机制的运行，很可能会导致企业为获得奖励或规避处罚而参与校企合作。很显然，这不仅不能有效地改进校企合作，而且会成为校企合作形式化的催化剂。

我国职业教育的发展在很大程度上受到德国的影响。在关于政府的角色定位上，我国学术界强调政府的积极介入也正是参照德国的基本做法。在这里，我国的企业与德国的企业在技能型人才培养中的地位差异不能忽视。在德国“双元制”职业教育体系中，企业、行业除了作为签署“教育合同”的法律主体以及作为主要教学地点的教学主体之外，还是经费主体。但在我国，企业不能成为技能型人才培养的主体。在这种情况下，试图通过政府对企业

实行激励或约束机制使之能与学校开展合作，显然只能在一定程度上产生效果，不可能从根本上改变校企合作形式化问题。

三、政府的合理角色

就目前我国的校企合作来说，主要还是依靠自发的或基于人际关系基础之上的情感机制维系。由于情感机制缺乏稳定性，造成校企合作关系不稳定、效果不理想。因此，在现阶段我国的校企合作中，约束机制和激励机制显得非常重要。而约束机制和激励机制的制定及实施，只有依靠政府部门。简言之，在我国，校企合作需要政府部门的介入，但是政府部门不仅要把握好介入的程度，还要弄清楚其政策影响所要施加的主要对象。

笔者认为，解决校企合作形式化问题的一个前提性认识是，应该对造成校企合作形式化的原因进行深入分析。否则，无异于缘木求鱼。校企合作形式化的原因比较复杂，正如有论者指出，“既有观念制度上的障碍、法规机制上的滞后，也包括政府、企业、学校方面的局限”。诚然，从职业教育发达国家的经验来看，合理校企合作关系的建立，不仅需要观念、法规的支持，也需要学校、企业以及政府的共同参与。不过，政府缺乏配套的介入政策、企业缺乏参与人才培养的积极性仅仅是我国校企合作形式化的表层原因。

从以上分析可以看出，期望通过政府的积极介入，尤其是试图通过对企业的强力约束来解决校企合作形式化的问题是不现实的。深入考察我国的校企合作，企业缺乏参与的积极性，本质上是缺乏有效的利益驱动。目前，我国校企合作中利益机制建立的最大障碍是，职业院校比较普遍地缺乏与企业进行深入合作的能力，这一缺陷使得校企利益机制的建立缺乏前提性条件。正如有论者所指出，“职业院校的科研水平不高，对企业的帮助不大，企业与职业院校的合作是学校找上门去的，对与职业院校的合作没多少兴趣”。

在这里，校企合作不是单纯的学生与企业之间的劳动关系，而是学校与企业的全面合作。也正因为学校方面存在合作能力缺陷，现有的校企合作多数只能局限于学校向企业提供廉价劳动力的方式。从这个意义上讲，我国与德国校企合作之间的差异，与其说是政府干预程度、企业公民意识的不同，不如说是职业院校办学水平以及基于此的合作能力之间的不同。正因为如此，学校与企业合作关系的利益机制在我国校企合作中很难真正建立。

当前我国校企合作的瓶颈是职业院校缺乏吸引企业合作的必要能力。因此，在我国的校企合作中，政府的合理选择是，首先，政府应将介入的重点放在加强对学校人才培养质量的监管上。政府应通过包括行政力量在内的多种手段，推动职业院校借鉴职业教育发达国家的先进办学经验，把着力点放在职业院校的改革发展上，促使学校自觉树立市场意识、为社会服务的意识，切实做到开门办学，不断提高校企合作能力。只有这样，校企之间的利益机制才有可能建立，校企合作关系也才有可能更牢固、更长远。

其次，政府通过现实可行的法律、法规或政策来规范企业行为，为校企合作关系的建立营造外部条件和社会环境。在这里，需要强调的是，政府应尽量避免利用行政的力量对企业实施干预。否则，不利于提高企业参与人才培养积极性，也不利于解决校企合作形式化问题。可以预见，随着我国现代企业制度的建立与完善，以及职业院校人才培养质量的提高，这种政府干预下的企业行为会变成企业的自觉行为。

由于政府管理的权、责不同，也由于学校与企业的属性不同，政府部门对学校所能施加影响的程度远高于对企业的干预程度。因此，政府通过一定的方式对学校的人才培养方式和质量提出改革要求，从而促成校企合作利益机制的形成，提高校企合作的层次与效果，不仅是合理的，也是可行的。

（原文刊于《职业技术教育》2009-08）