章剑生：行政允诺的认定及其裁判方式

摘要:  行政允诺是一种单方的行政行为。本案中，大冶市政府的《优惠办法》在性质上属于行政规定，具有“条件式”适用对象的开放性之特质。保安镇政府的“承诺书”完成了行政允诺法律关系从抽象向具体的转换，在黄银友等与保安镇政府之间形成了一个具有明确内容的行政法律关系，故“承诺书”才是行政允诺。在此基础上，法院采用“双层裁判结构”，即先确认是否具有某种法律关系，然后审查被告是否具有应当履行的法定职责，这是一种具有创造性的、且便宜性解决行政争议的裁判方式。

关键词:  行政允诺 行政诉讼 行政裁判方式 履行法定职责

一、引言

2004年1月，最高人民法院在其发布的《关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）中，将行政允诺作为定型化的行政行为，单列为行政案件案由之一，从此，行政允诺得到了独立门户的名分。在目前绝大多数的行政法教科书中，行政允诺却无立足之地，但司法实践并没有犹豫；法官在个案裁判中展示了行政允诺自身的发展逻辑，为行政允诺的生存保留了法律空间。行政允诺是一种新类型的行政行为，是行政机关在现代社会治理过程中积淀下来的中国式“经验”之一。我们今天分析这些中国式的“经验”意义在于，它可以加厚、拓宽中国行政法学的理论框架，塑造中国行政法学理论的“主体性”骨胳，使其渐渐摆脱西方行政法学理论“小跟班”的角色。

本文选取最高法院行政庭公布的行政审判案例第22号，即“黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案（以下简称‘黄银友案’）”作为分析对象。[1]在研究进路上，本文先从基本案情中整理切分出相关问题，然后结合行政法理加以评析。本文试图论证行政允诺关系成立应当具备的条件，分析行政机关出具的“承诺书”的性质以及对行政允诺可能有的法效力，在此基础上，本文还将论证法院裁判主文或者方式的妥当性，并结合修改后的新《行政诉讼法》相关规定，提出行政诉讼判决方式上的可能需要完善的要点。

二、基本案情与问题整理

（一）基本案情

2000年9月18日，大冶市委、大冶市政府颁发了冶发[2000]38号 《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》（以下简称《优惠办法》）该办法规定：“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励，上述中介奖，如无我方收益单位，由大冶市财政支付。”2003年7 月上旬，黄银友、张希明得知浙江尖峰集团准备向外投资建水泥厂的信息后，便与保安镇政府联系招商。同月31日，保安镇政府向黄银友出具“承诺书”约定，“若黄银友从市外引进资金项目在保安镇落户，引进资金在一千万元以上的，经验资后将按实际到位资金的千分之八给予奖励。具体奖励款方式按项目工程实际进度，对方实际投入资金同步比例付款”。 2003年8 月上旬黄银友与大冶商务局副局长李政良、保安镇副镇长王水华、黄石建材协会吴占强一行到浙江尖峰集团联系投资兴建水泥厂项目。接着大冶市的副市长重金波、保安镇镇长贺祖望也到浙江尖峰集团进行沟通，并在浙江尖峰集团草签了《投资意向书》。同年10月15日，浙江省尖峰集团股份有限公司为黄银友出具了引进项目过程中做了大量有效工作，才使此项工程中介成功的证明。同年10月16日，浙江尖峰集团下设的浙江尖峰水泥有限公司与大冶市政府在大冶市湛月宾馆正式签订《关于投资设立大冶尖峰水泥有限公司的协议》（以下简称《投资协议》），约定在大冶市保安镇设立大冶尖峰水泥有限公司，双方签订协议时，黄银友被邀请参加，《黄石日报》登载了保安 "傍"上水泥大户，黄银友参与招商，中介商功不可没的新闻。2004年8月3日，黄银友向大冶市政府递交了要求给予中介奖的请示。2007 年 12月 14 日，黄银友、张希明又向大冶市商务局提出要求尽快落实给予中介奖励的报告，但大冶市政府仍未给予答复，2008 年10月6 日，黄银友、张希明以其与被告之间己经形成了合法有效的行政允诺法律关系，被告应给 予其中介奖励款为由提起行政诉讼。法院经审理判决如下：（1）确认黄银友、张希明与被告大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府之间的行政允诺关系成立；（2）大冶市人民政府、大冶市保安镇政府根据《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》以及黄银友、张希明在招商引资中的作用在90日内给予原告黄银友、张希明奖励；（3）驳回黄银友、张希明其他的诉讼请求。

（二）问题整理

1．大冶市政府公开发布的《优惠办法》与黄银友、张希明之间是否成立了某种行政法律关系？若无，那它的性质是什么？

2．保安镇出具的“承诺书”是什么性质的行政行为？它在大冶市政府基于《优惠办法》与黄银友、张希明之间成立的行政法律关系中具有何种地位、效力？

3．法院确认“行政允诺关系”成立的制定法依据是什么？若没有这一确认判决，可否直接判决被告履行奖励给付的行政履责？

三、评析

（一）行政允诺的界定

1．《优惠办法》的性质。从形式要件看，《优惠办法》是行政规定，在法效力上它可以归属为“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。[2]这一点也可以从它的内容上得到佐证。如《优惠办法》规定：“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励。上述中介奖，如无我方收益单位，由大冶市财政支付。”这种因“条件式”适用对象的开放性而产生的“普遍约束力”，将《优惠办法》区别于行政决定、事实行为和行政协议等行政行为。在本案中，《优惠办法》确立的“条件式”规范结构是“主体（引资者）―行为（引资1000万人民币）―结果（实际到位）”；若有人作出“响应”，满足这个“条件式”规范结构的要求，则“受益单位”必须对“响应人”履行“千分之八”的奖励义务。为了表示诚意，《优惠办法》明确规定，在无收益单位的情况下，由市政府来承担奖励义务。

黄银友、张希明作为“响应人”实施了该“条件式”规范结构中的行为，并满足了结果的要求，那么，是否可以认定他们与大冶市政府之间成立了某种法律关系呢？非也！因为，根据《优惠办法》的规定，履行奖励义务的主体是引资的“受益单位”，只有在没有受益单位的条件下，大冶市政府才承担奖励义务，且这种奖励义务仅仅具有担保性，而非直接向面黄银友、张希明的奖励义务。由此可见，《优惠办法》在性质上是行政规定，具有普遍约束力。尽管黄银友、张希明引资行为符合《优惠办法》的规定，但与大冶市政府之间没有产生具体的、明确的权利义务的法律关系。

2．法院裁判的认定。既然黄银友、张希明与大冶市政府之间没有产生具体的、明确的权利义务的法律关系，那么，为什么大冶市政府又是本案被告之一呢？要解释这个问题，需要从法院的裁判理由说起。本案中，法院认为：“大冶市政府制定的《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》是为了充分调动和发挥社会各方面参与招商引资积极性性，实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出承诺，在相对人实施某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。”[3]根据这一裁判理由，法院将《优惠办法》认定为大冶市政府作出的一种“单方意思表示”。我们知道，在行政法学理上，行政机关作出的单方意思表示，若具有规制性内容的，没有行政相对人的“回应”也能产生法效力，如行政处罚决定等；若没有规制性内容的，需要行政相对人作出“回应”才能产生法效力的，那是行政合同。在上述裁判理由中，因有“不特定相对人”之限定，法院把《优惠办法》划出了行政合同范畴；而“在相对人实施某一特定行为后”之条件设定，则把《优惠办法》从行政决定中分离了出来。故本质上，结合上述《优惠办法》具有“条件式”适用对象的开放性之特质，《优惠办法》应当是大冶市政府作出的一种具有自我约束的、面向未来必须履行义务的行政法上的保证。[4]最高法院称之为“行政允诺”。在本案公布之后，在本案中法院所确立的裁判要旨也获得了一些地方法院的响应。如在许逢青与海安县人民政府要求履行招商引资奖励行政允诺案中，法院认为：“行政允诺一经作出，行政相对人即有了一种利益期待。凡符合考核办法规定条件的单位和人员，均可向海安县政府负责招商引资工作的职能部门申请获取奖励，海安县政府亦应根据诚信原则，按照自己制定的考核办法信守允诺，履行允诺义务。”[5]

3．行政允诺之厘定。之所以将行政允诺认定为是行政机关的一种单方意思表示行为，最高法院行政庭在评析此案时给出的理由是：“首先，行政机关作出允诺，是否符合国家法律，是否具备履行承诺的能力，是一种客观判断，而非双方合意；其次，公民实施了允诺所设定的行为，客观上会存在公民原先并不知晓有行政允诺存在的情形；再者，通常意义上的合同缔结过程，存在当事人的履行抗辩权，双方在实际履行前可以互设义务，而行政允诺形成过程中显然不存在，最后，行政允诺的撤销需要行政机关经过严格的程序，这并非是以受诺人的意志为转移的。”[6]纵观上述四大理由，最高法院的意图是十分清楚，它以“单方意思表示行为”为特质标准，把行政允诺从行政合同、行政决定中分离出来，并名命为“行政允诺”。[7]

故行文之此，本文对行政允诺作小结如下：行政允诺是行政机关就特定事项对不特定行政相对人作出的一种单方意思表示，期待行政相对人作出相应行为，并保证给予利益回报。从这个意义上讲，它具有法规范功能。一旦特定行政相对人作出了行政机关期待的行为，则他与行政机关之间就形成了一种法律关系。从这个意义上讲，它似乎又是一种附条件的行政决定。由此可见，在行为结构上，行政允诺存在着一个从抽象向具体转换的逻辑构造，其转换的临界点是行政相对人为了“响应”行政机关的期待而作出了行为。正是这种行为，实现了行政允诺从抽象的“条件式”适用对象的开放性转向具体的权利义务的法律关系。在这里，行政机关发出的允诺（单方意思表示）不同于合同法上的“要约”，而是更接近于“要约引诱”，故它可以看作是行政机关基于这实现特定的行政目的而与潜在的行政相对人缔结“行政给付法律关系”的一种期待，并在一定条件下履行给付义务的保证。在客观上，行政允诺需要潜在行政相对人实施“响应”行为，这种期待才转化为一种现实。由此可见，行政允诺性质上具有双重性格，若没有行政相对人的“响应”行为，它属于行政规定；若有行政相对人的“响应”行为，它属于行政决定――附条件生效的行政决定，并由此行政决定（行为）产生了行政允诺法律关系（如图示）：

“允诺”行为 ←→“响应”行为

             ↓

      行政允诺法律关系