方斯远：最高人民法院巡回法庭的制度建构

【内容提要】 我国最高人民法院巡回法庭承载破除司法地方化以及优化最高人民法院职能的独特功能，相关的制度建构应当围绕这一职能定位，有选择性地结合比较法以及我国新中国成立初期大区分院的相关经验，兼顾改革的整体性和阶段性设计方案。在目前的探索运行阶段，巡回区的设置应综合考虑省际司法纠纷的状况、案件量、区域面积，并允许法官根据案情需要在辖区内巡回审理；受案范围应包括巡回区内属于最高人民法院管辖，但不具有普遍法律适用意义的民商事案件、行政案件与刑事申诉案件；法官应当从本部的资深法官中遴选，并确定一定的巡回轮换期；法庭不设审委会，法官随机组成合议庭审理案件，但对于有普遍法律适用意义的案件应移送本部。

【关 键 词】司法改革/司法地方化/巡回法庭/司法公正

一、问题的提出

中国共产党第十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要设立最高人民法院巡回法庭，审理“跨行政区域重大行政和民商事案件”，但具体的制度设计仍面临不少问题：首先，巡回法庭在我国法院组织体系中的定位、职能、组织结构以及运作方式等有待研究；其次，巡回法庭的功能预设以及制度运行需要的辅助机制，尤其是如何与省级统管、跨区法院相互配合尚未明朗；最后，巡回法庭在比较法上是否有可资参考的经验，尤其是相关制度的形成、演进与绩效等尚未有完整的梳理①。本文探讨巡回法庭的制度建构，在分析脉络上，先从比较法的层面考察巡回法庭的制度演进，重点在于厘清司法意义上“巡回”的涵义、组织的形式以及在实践中的绩效②，然后结合我国法院组织的发展、《决定》及相关权威解读分析巡回法庭的职能定位与功能预设，[1][2][3]最后探讨我国巡回法庭的组织设计。

二、比较法视野下的巡回法庭

从《决定》及相关权威解读来看，巡回法庭被定位为最高人民法院的“派出机构和组成部分”，并非独立审级的法院③。对于巡回法庭的建设究竟是借鉴西方国家巡回法院，还是提炼建国初期大区分院的经验，抑或吸收本土“巡回审判”的经验，目前仍然有不少争议。如李道明将巡回法庭视为未来建设大区分院的过渡方案④，吴葵光认为巡回法庭应当建立在我国已有的巡回审判基础上⑤，但贺小荣明确指出巡回法庭与传统意义的巡回审判并不一致，[3]傅郁林则认为最高法院巡回法庭与英美法国家上诉法院层次的跨区(州)巡回法院存在较大差异。[4]但这并不意味着在比较法上全无可借鉴的经验，通过梳理域外从巡回审判到巡回法院的制度演进，有助于厘清“巡回”本身的含义，在历史的维度上更准确地把握我国改革的特殊性。

(一)巡回法庭的制度起源与早期发展

司法意义上的巡回最早出现于圣经旧约全书关于先知撒母耳作为“巡回士师”在各地审判以色列人的记载，巡回在此既指代伯特利等进行审判的巡回区，也指代审判行为的流动性⑥。但制度化、常规化的巡回法庭是由亨利二世确立的，为了在中央财政有限的情况下，以更小的政治成本和运作成本强化中央权威，推动法律统一，遏制地方法庭以及地方法的发展，[5]90-93[6]99其将全国分为六个巡回区，并授予六个由三名(巡回)法官组成的小组委任状以分赴各巡回区进行审判。在历史上，巡回法庭成功地以低成本将中央权力渗透入地方，有效抑制地方法庭以及新的地方权力中心的产生，并避免了地方法与国家法冲突导致的法律不统一，[5]93[7]正如夏皮罗正确地评价道，巡回法庭制度在促成英国形成高度中央集权化的政治和行政管理体系中发挥了重要的作用，也导致了一个能够在其他国家和帝国中遇到的中央集权化的特征最明显的司法体系产生。[6]101另外，巡回法庭在设置标准(区分民事与刑事的巡回法庭)、法官的选任(由法律专家而非行政官员来担任)以及判决依国家强制力保证实施等方面促进了司法的专业化以及权威性，因此，不仅在英国取得了巨大的成功，也为其他国家所借鉴。

(二)巡回法庭的历史演进与当代形态

早期的巡回法庭对当代的法院组织设置产生了重要影响，具体有三种形式：

1.巡回法庭

传统意义上的巡回法庭目前在部分国家和地区仍然存在，主要是为了司法便民。如英国将英格兰与威尔士地区分为50多个巡回区，其下又分成340个审判区，每个巡回区至少有一位法官，需在各审判区开庭审理民事案件，1971年的《法院法》则设立了单一的刑事法院，但法官需要在全国的90个中心开庭审理⑦。但一些国家将之作为一种“准常设”的机构，以应对特定时期案件较多的情形，如澳大利亚高等法院在当地案件足够多的时候，会分别在昆士兰、南澳、西澳和塔斯马尼亚首府审理部分案件⑧。

2.巡回法院

巡回法院是以巡回区而非行政区划设置的独立审级的常设法院，以审级区分为标准，有两种典型的形态。

第一种是作为初审法院的美国部分州巡回法院(如阿肯色州州巡回法院等)⑨，以及澳大利亚联邦巡回法院，其以人口和案件量为标准设置，不依附行政区划，法官需在辖区内巡回审判。澳大利亚联邦巡回法院还需要提供诉讼外纠纷解决机制，以减轻联邦法院与家事法院的负担，降低民众的诉讼成本，并鼓励其运用多元纠纷解决机制⑩。

第二种是作为上诉法院的美国联邦巡回上诉法院，在美国联邦法院系统中位于最高法院和地区法院之间。与一般的上诉法院不同的是，其与最高法院之间保持了一种审级制度之外的个人联系，最高法院大法官对其享有领导权，包括定罪前后允许保释、在诉讼中允许诉讼中止和禁止令、允许延期审理和其他程序性变更，签发人身保护令和说明原因令，以及任何必要的、保护法院管辖权和当事人权利的行为，[8]222但是在实践中由于最高法院审判事务的繁重，这一权力较少被运用。[9]195

3.法院分院

在大陆法系国家和地区尽管没有名义上的巡回法院，但从功能主义的角度看，为分担案件、便利民众(当事人与证人)诉讼而设立的法院分院，本质上也是巡回审判的一种模式，具有类似的制度考量。分院与本院属于同一审级，判决与本院具有同等效力，在管辖案件范围与机构设置上均准用本院的相关规定，但需要接受本院以及上级法院的行政监督(11)。分院的法官在本院法官中遴选、委派或选调，在日本由最高法院事务总局的人事事务局决定(12)，在我国台湾地区则是由本院根据地理环境和案件的多寡决定。与澳大利亚高等法院类似的是，台湾地区法律规定，在遇到重大案件需要三人合议，或者本辖区案件突然增多的情形，本院的院长可以派本院法官兼任分院法官的职务(13)。

英美法系国家也有分院制度，如美国北伊利诺伊州联邦地方法院就分为东部分院和西部分院，但与大陆法系不同的是，这些分院之间完全平等，并无“本院一分院”的区分，相互之间也没有行政领导关系，其产生主要是因为部分地区基于辖区较大，为了司法便民而将法院分立而成(14)。

(三)小结

制度的维持和发展均有赖于其实际收益大于成本。从比较法的角度看，英国和美国的制度发展较为典型和完整地体现了巡回法庭制度变迁背后的成本效益以及政策考量，殊值参考。

英国的巡回法庭在完成了早期强化中央权威的政治任务之后，因司法便民以及司法专业化的优势得以维持并发展，不仅形成了法院设置与行政区划相分离的传统，更与当代“法院集中”的理念相结合，充分利用有限的正规法官编制，体现了英国在国家司法成本与民众诉讼成本之间的精巧平衡(15)。美国国会于建国初期在联邦最高法院和地区法院之间设立了兼具初审和上诉审职能的巡回法院，但由于国家财政不足，无法为该法院配置专门的法官，只能将十一个州分为三大巡回区，要求最高法院的法官巡回至各司法区，与两名地区法院法官组成合议庭进行审判，如此为新成立的政府节约了大量司法资源，并满足了边远地区民众的司法需求，[10]也有助于大法官了解全国的情况进而在审判时考虑更为周全，得到了联邦党人和反联邦党人的一致肯定。[11]但随着人口和案件的增多，巡回审判对大法官造成了极重的负担，国会于1869年赋予负责该巡回法院的大法官审理该院上诉案件的裁量权，并专门任命了上诉法院法官(又称“巡回法官”，意指其分担了大法官巡回审判的任务)(16)；随着国家财力的提升以及审判任务的进一步加重，国会最终在1891年通过《爱沃兹法院改革法案》设立了独立审级的“巡回上诉法院(circuit courts of appeals)”，负责审理巡回区内的初审或上诉案件；早期的巡回法院与巡回上诉法院并行运作了多年，最终于1948年纳入巡回上诉法院体系，但大法官巡回审判的传统仍然有限地以对巡回上诉法院的领导权的形式保留了下来；[8]220[12]4-5尽管早期巡回区的设置仍然与行政区划有一定联系，但1982年联邦巡回区上诉法院(United States Court of Appeals for the Federal Circuit)却基于科技发展导致专利案件复杂性的提高，在设置上彻底与行政区划相分离，审理全国范围内的专利诉讼，从运行的绩效来看，明显地提升了审判专业化水平(17)。

从历史的发展看，早期的巡回法庭在褪去强化王权的政治职能之后，对司法组织产生了两个重要影响：第一，在设立常设法院成本过高的情况中，法官巡回审判更多是基于司法便民的政策，同时也能促进法官对案件以及当事人的了解，较为经济地解决案件分布不均的问题，提升了司法的公信力；第二，形塑了法院设置与行政区划分离的传统，有利于强化司法的独立性，抵制地方政府的影响。总的来说，巡回法庭的发展根植于不同时代的经济与社会背景，并服务于不同的政策目的，体现了国家在司法资源有限的前提下，平衡司法成本、司法公正、司法便民、法律统一等政策目标的努力。

三、最高人民法院巡回法庭的职能定位

任何制度均有其诞生的土壤，并依托一定的制度环境发挥作用，因此，比较法上的制度经验须重新根据我国的政策目标、制度演进与环境予以重新检验。对于我国最高法院巡回法庭的制度建构，必须放在我国法院组织体系的演进史，以及最高法院职能定位的宏观背景下，结合官方文本的解读予以考察，以分析改革目标与巡回法庭的功能预设，进而分析实践中可能面对的问题以及相应的制度设计。

(一)我国审级制度的形成暨最高法院的功能制约

我国自清末引入现代意义上的司法制度，改革者虽效仿日本确立了四级三审制的司法层级结构，但大理院陷于与法部的权力纷争，[13]且受制于繁重的审判任务，[14]286-288加上中央财政不足，省内各级法院的运作由各省财政自行负担，导致地方政府通过经费支出、法官任命及惩戒等对司法进行干预，[15]79-81难以发挥应有的审判监督以及法律统一职能，至北洋政府时期，由于执政者迁就传统的行政司法合一观念，且政府赋予各省省长对本省司法行政事务的监督权，大理院的处境与清末相比并无改善。至国民政府时期，《法院组织法》确立三级三审制，结果导致最高法院受理第三审民刑案件激增，亦未能履行其应有职能。[16]

新中国成立初期，政府以解放区以及苏联等社会主义国家的经验建立法院组织。为了对应中央确立的以大行政区划作为过渡，逐步实现中央集权的路线(18)，并分担最高人民法院的审判负担，