刘爱良：我国司法信息公开制度的重构、检讨与展望

【摘要】司法信息公开是言论自由与新闻自由所衍生的知情权的嬗变，而知情权的充分行使，又将表达权、参与权、监督权置于其延展线上。尽管司法信息公开已经被国际社会所认可，但在我国却与司法公开之间存在误读与曲解。以各国司法信息公开经验为视角，司法行政信息公开、司法程序信息公开、法官信息公开是司法信息公开制度架构中的“三驾马车”。而“三驾马车”并驾齐驱才是制度的应然选择。但是，当前我国司法信息公开制度的运行仍然困难重重，尽力而为，量力而行地完善我国司法信息公开制度是我国司法权力运行的必然进程。

【关键字】司法信息公开；知情权；重构；检讨；展望

一、理论演进：司法信息公开制度是知情权保障的逻辑嬗变

信息公开是现代民主和人权的核心领域。“司法是公共事件，法庭内的一切活动都属于公共财产，没有信息公开与公众参与，言论自由与新闻自由的许多合理因素都将剔除。”[1]由此可知，司法信息公开是言论自由与新闻自由所衍生的知情权的擅变，而知情权的充分行使，又将表达权、参与权、监督权置于其延展线上[2]。尽管司法信息公开已经被国际社会所认可[3]，但在我国，司法信息公开制度却很少被法学界与司法实务界提及，而更多的注意力被集中于司法公开（透明），这其中存在诸多误读与曲解，其中关键是司法公开与司法信息公开两个法学概念的关系未能厘清。

首先，司法信息公开是司法公开的合理进阶。司法公开是现代法治社会普遍遵循的一项重要司法原则[4]。司法信息公开制度则是调整司法信息公开的法律规范体系。法律原则具有普适性，其效力一般落实于法律规则。作为法律规则的集成，司法信息公开制度是司法公开原则的必然递进，将司法公开原则等同于司法信息公开是对法学原理的非常规跳跃。

其次，司法信息公开是知情权保障的必然对接。知情权的本质就在于公众能够自由的寻求、接受与传递信息。这已经为《世界人权宣言》第19条、《公民权利与政治权利公约》第19条所明确[5]。因此，从权利保障来看，司法信息公开是对知情权保障的必然对接。而司法公开则具有更为宽泛的蕴意，既包括对司法系统内公开，也包括对社会公众公开，既强调法院系统的司法质量与效率，又注重公众知情权的保障。所以，司法信息公开是司法公开所蕴含的一个组成部分，将两者等同是对司法公开内容的不合理限缩。

最后，美国、欧盟、英国、日本、瑞典、南非、以色列及拉丁美洲各国的司法实践都是以知情权的宪法权利（或者言论自由与新闻自由）为基础，通过信息自由法，而建立相应的司法信息公开制度，并以此作为实现司法公开（透明）的主要制度保障[6]。国内的政务公开同样遵循这一经验，2007年国务院颁布《政府信息公开条例》，以保障公众知情权，并以此作为政务公开的实施路径。因此，将司法公开与司法信息公开等同违背国际国内的立法与司法实践趋势。

综上，考察最高人民法院印发的《关于司法公开的六项规定》的内容，我们不难发现从规定的目的“保障人民群众对人民法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权”，以及对当事人及社会公众的立案、庭审、执行、听证、裁判文书、审务的公开内容，都与司法信息公开完全匹配。而此处冠以“司法公开”显然是对司法公开的误读与曲解。而这种误读与曲解同样体现在学界的研究中[7]，并与司法实践交叉影响。因此，确立司法信息公开制度才是保障公众知情权，实现信息全面公开原则，改变误读与曲解的唯一路径。

二、理论重构：司法信息公开的“三驾马车”

在没有以知情权保障作为权利基础下的司法公开范围是相当狭窄的，考虑的仅仅是司法程序过程中的信息公开，而不考虑法院作为国家政府机关的行政管理信息，即司法行政信息公开，作为国家公职人员的法官信息同样属于公众知情权的范畴，而最高人民法院印发的《关于司法公开的六项规定》的内容显然没有考虑到后两项内容。因此，在以知情权保障为权源，以世界各国立法经验为视角的司法信息公开制度下，重构司法信息公开的范围与内容是其核心要义。

（一）司法行政信息公开

行政信息公开的可行性与必要性，已为世界范围内信息公开的立法趋势所证明。在过去的二十年里，世界上有66个国家通过了信息公开立法[8]。国务院也于2007年1月通过了《政府信息公开条例》，该条例已在2008年5月1日生效。尽管该条例仅适用行政机关，但是作为同处于公共财政收支下的国家司法机关，其收支、人事任免、组织结构、政府采购等行政信息理应纳入公众知情权的范畴。并且，虑及司法程序信息的复杂性与专业性，各国信息公开法一般排除司法程序信息的适用，而将司法机关的行政性质信息纳入信息公开范畴。如《爱尔兰信息公开法》第46条规定：“信息公开法排除法院适用，但是法院办公室及法院的管理适用本法的公开要求。”[9]《澳大利亚信息公开法》第一节（a）款规定，司法机关，应当向公众公开公共机构和部门运作的信息，包括机构运作的规则及实践[10]。司法行政信息一般应当包括如下信息：（1）组织的基本信息。如结构、功能、内部程序等。（2）人事信息。包括人员名录、职务、职责。（3）政府采购信息。包括采购公告、供应商选择、优惠信息等均应在司法机关网站或者专门政府采购机构网站上进行公开。（4）预算收支信息。如收入，费用、国债情况等财务信息、审计信息。（5）司法统计信息。（6）司法机关法令或者普遍适用的决议。包括法律解释、程序规则、内部规章、工作报告等。（7）法院新闻。如高层官员的活动情况。（8）方案和项目。（9）公众互动。公众互动包括接受公众投诉与建议，回答公众质疑[11]。但是若司法行政信息影响国家安全、公共秩序、公共健康、第三方隐私权和荣誉权则可拒绝公开。拒绝公开应符合法定、持续性、比例原则，即拒绝公开的信息必须是法律明确的例外；拒绝公开信息将会避免对例外事项所规定的权利或者利益造成持续的伤害；拒绝公开所保护利益要明显大于因拒绝而造成的利益侵害。同时，一旦例外原因不复存在，则应当公开信息，或者通过设置保密最长期限，一旦超过该期限则无条件公开。

（二）司法程序信息公开

司法程序信息指司法程序中法院收集和制作的一切信息。对于司法程序的公开，黑格尔给予了充分的法哲学诠释[12]：“首先，法官的目的是法，作为一种普遍性，它就应当让普遍的人闻悉其事；其次，通过审判公开，公民才能信服法院的判决确实表达了法。”同时，《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》、我国《宪法》以及三大诉讼法都无一例外的要求“审判公开”。从全面保障知情权的角度理解司法程序公开至少包含三个层面的内容。1.司法文件公开。没有司法文件的公开，庭审公开很可能成为一种仪式性程序设置，而不具有实质上的权利保障含义。具体而言，司法文件公开应当遵循：（1）明确获取司法文件，如起诉状、案件摘要、诉讼请求、证据；（2）推定案卷中所有文件公开，但是允许特定情况下的例外；（3）司法文件的公开应不限于庭审结束之后，庭审前也可以获取。（4）主动公开所有法院的所有决定和意见；（5）所有官方文件登记造册，并鼓励建立电子数据库予以公开。（6）同等处理刑事与民事案件的文件，尽管在刑事案件中可能存在某些隐私的例外；（7）要求任命专门负责人员受理公众获取电子渠道无法获取的信息请求，并向请求者提供信息。2.司法裁决公开。“判决书之公开，实比庭审公开更为重要。盖与农村社会不同，于现代人口众多之工商社会，一方面民众之无闲旁听审判，另一方面法庭亦无法容纳众多民众之旁听故民众欲了解审判是否公平、公正，则以事后阅读、检讨判决书为最确实且方便之方法。”[13]因此，所有的司法裁决都必须向公众公开，公众既可以通过互联网获取电子形式，也可以通过法院获取纸质版本。法院应当对案件进行索引和交叉引用，以便检索。同时，法院应当提供所有的裁决，包括低级别的法院与专门法院。在大多数国家裁决是较其他司法文件最容易获取的文件。在土耳其与英国，裁决都通过电子方式和纸质方式予以公开[14]。3.庭审公开。除涉及国家安全以及隐私权的案件外，庭审一律向公众公开。这是司法正义的关键，也是司法信息公开的关键环节[15]。4.隐私与安全信息的例外。知情权不是无限的，而是有边界的。因此，当司法信息公开与隐私权、名誉权、新闻自由等利益产生冲突时，必须在公众的知情权与上述权益进行利益衡量与选择。（必须提及的是此处对公众知情权的限制不包括当事人及其律师，他们获取信息的权利是没有限制的。）新西兰在R v. Mahanga一案中要求法官根据自由裁量对公开与隐私权、名誉权的冲突进行评估，以确定审判偏见、公开范围以及其他保护方法的可行性等因素对隐私权、名誉权等权利的影响程度[16]。但是，单纯的法官自由裁量显然不足保证权利的平等保护，因此，由立法明确相关公开的限制以作为自由裁量的原则和前提是相当必要的。目前的例外主要包括隐私权、名誉权例外，生命、健康权例外，商业秘密、知识产权例外，国家安全例外，刑事侦查文件例外，法庭评议笔录例外等。

（三）法官信息公开

司法独立给司法带来正义与效率的同时，也可能带来贪腐。上至最高法院的副院长，下至基层法院普通法[17]。一个个法官落马的案例使我们警醒：天使与魔鬼之间，唯有阳光才能驱散阴霾。因此，法官信息公开是司法信息公开的重要方面，也是公众知情权的必然延伸。当然法官信息公开也可能对于法官隐私和安全造成侵害，美国、德国、土耳其、秘鲁都有法官因信息公开而被当事人挟私报复造成伤亡的案例[18]。基于利益考量，法官信息公开应当包括如下三个方面的内容：1.法官招录、遴选、任命信息。2.法官的个人信息。如法官的姓名、简历、职务、职责等应当通过互联网予以公开。但是，为保护法官的个人隐私，法官的工资、资产档案即使放置于公共档案馆保存，也不得公开。哥伦比亚还要求法官的心理测试结果、医疗记录等信息保密。越来越多的国家要求法官公开资产状况作为预防司法腐败，增强司法公信的手段[19]。但是，这种公开极易造成对法官个人隐私的侵犯。目前，关于法官资产信息公开的进路主要有两种模式：一是严格限制获取目的。在此种模式下，每个法官都必须提交资产申报声明和经济活动声明。但是关于资产申报声明的获取与使用必须用以公共服务的目的。除了这一限制外，在没有理由的情形下不应当被认定为是公共的。二是分类获取模式。司法人员资产信息公开声明分为两个单独的声明，一个是向公众公开的，另一个是保密的。向公众公开的资产声明的获取须填写司法行政机关的书面表格，包括姓名、获取信息的动机和用途。公众若将该信息用于非法的、商业的用途或者将信息透露给媒体的，将面临法律制裁。对公众保密的财产声明包括司法人员的银行账户信息、工资外收入的纳税记录以及资产的具体位置等信息。获取该信息必须经过司法决定的允许[20]。3.法官纪律处分信息。法官的纪律处分的听证程序应当向公众开放，同时纪律处分的相关调查和指控的文件也可以为公众获取。只是关于纪律处分的讨论一般不予公开。

三、制度检讨：我国司法信息公开制度的缺陷

我国宪法明确了审判公开的原则，三大诉讼法对此进一步细化，明确了公开的例外情况。最高人民法院一直致力于司法信息公开制度的研究与探索，1999年至今，尤其是2007年以来，先后发布了《关于严格执行公开审判制度的若干规定》、《关于人民法院执行公开的若干规定》、《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》、《关于进一步加强民意沟通工作的意见》、《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》等指导性文件，