杨建顺：行政诉讼集中管辖的悖论及其克服

摘要:  为摆脱地方干扰，增强法院依法独立公正审理行政案件的能力，而作为行政审判体制改革试点来推进与行政管理区域有限分离的行政诉讼集中管辖制度，在一定程度上能够保证宪法、法律赋予法院的行政审判权有效运行。这种做法实为改革过程中的无奈之举，故而需要宽容、理解和支持。但是，改革试点也面临着如何符合实定法相关规定的挑战。对于确实具有合理性和实效性的改革举措，应当通过修法予以合法性支撑。不应将集中管辖确立为我国行政诉讼的一般制度，因为它不能有效根除行政诉讼的体制障碍，无法充分利用各级法院既有资源，与行政审判体制改革的长远目标相悖；要根除行政诉讼的体制障碍，需要在行政体制改革上下功夫，真正确立尊重法院裁判的行政责任体系。在深化司法体制改革的过程中，需要对行政诉讼集中管辖的试错探索予以科学评价，对实践和理论误区予以逐步矫正，确立正确的方法论和科学的行政诉讼管辖制度，以基层管辖、本地管辖等法定管辖为一般管辖，以提级管辖、异地管辖等裁定管辖为补充管辖。

引言――问题所在

我国《行政诉讼法》颁布实施以来，各级法院通过对大量行政案件的受理和审理，[1]较好发挥行政审判职能作用，纠正违法的行政行为，保护当事人的合法权益，为推进我国法治建设做出了重要贡献。诚如2013年1月4日《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法[2013]3号，以下简称《集中管辖试点通知》）所总结评价：“行政诉讼制度是新时期正确处理人民内部矛盾，完善党和政府主导的维护群众权益的重要机制之一，是畅通和规范群众诉求表达的重要渠道。”另一方面，不能否认的是，在行政诉讼的实践中，也存在诸多需要克服的困境。其中最具有普遍性的，就是行政诉讼面临“三难”――“立案难、审理难、执行难”等突出问题。[2]长期以来，“三难”问题难以解决，自然有其诸多原因，而其中最重要的原因是所谓“司法行政化”和“法院地方化”。

伴随着修改《行政诉讼法》的理论研究和立法实务的全面展开，围绕改革行政诉讼管辖制度的探讨也次第推进。至全国人大常委会审议《行政诉讼法修正案（草案）》,对改革行政诉讼管辖制度作出相应规定，可以说，在改革行政诉讼管辖制度的必要性上，似已达成共识。[3]毋庸置疑的是，改革探索取得了一定的成效，同时也面临着一系列挑战。围绕改革行政诉讼管辖制度的具体问题，在改什么、如何改、改向什么制度目标等问题上，一直存在诸多争议，目前仍是众说纷纭。党的十八届三中全会指出，要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”[4]围绕如何理解这里所确立的改革方向的问题，是应当将“与行政区划适当分离的司法管辖制度”作为普遍的一般管辖制度，还是作为补充性的特别管辖制度，需要从法规范解释论上展开深入探讨。在这层意义上，对于探讨行政诉讼管辖制度来说，需要认真对待、科学梳理和深入研究如下问题：地方法院形式多样的改革试点探索，最高法院一如既往、坚持不懈的改革试点引导和统一推进，乃至学界的相关理论研究成果和《行政诉讼法修正案草案》的相关规定，以及所有这一切所涉及的诸多问题和要素。

由各级法院试点摸索、由最高法院统一发文推进的行政诉讼集中管辖的改革，值得予以充分肯定和高度评价。但是，也不能不看到，这种改革不仅在路径选择上存在局限性，而且在长远发展的制度目标和价值选择上也存在明显且严重的局限性。面对改革实践中出现的行政诉讼集中管辖的诸多悖论，本文强调要重视行政诉讼管辖制度本身的规律性，将在总结、确认实定法规定的基础上，对行政诉讼集中管辖等改革实践进行梳理和评析，围绕如何克服行政诉讼集中管辖改革在方法论和目标价值选择上的不足甚至错误，以正确的方法论来建构合法、合理且有实效的行政诉讼管辖制度，展开系统而深入的法规范解释学和立法政策学的研究。

一、现行规范下的行政诉讼管辖制度

（一）《行政诉讼法》的基本规定

行政诉讼管辖，也称行政诉讼中的管辖，是指法院系统内受理第一审行政案件的职权或者权限分工的制度，即明确当事人在哪一级、哪一个法院起诉，由哪一级、哪一个法院受理的（法律）制度。换言之，行政诉讼的管辖制度所要解决的核心问题是第一审行政案件的分工与权限，也就是在法院之间划分受理第一审行政案件的职权范围，明确上下各级法院和同级法院之间在审理第一审行政案件上的具体分工。[5]

“通常法律上的管辖权是指法院审理和判决争议案件的权力，用来表明在某一特定案件中拥有此项权力，确定一个法院或一批法院所拥有的权力性质和范围，以及划定可行使职权的地域界限。”[6]“拥有的权力性质和范围”以及“可行使职权的地域界限”，这两点揭示了行政诉讼管辖这个概念的核心和本质内容，而“法院审理和判决争议案件的权力”是其核心和本质的基本支撑。

《行政诉讼法》以第三章第13条至第23条共11条的内容，对级别管辖、地域管辖、指定管辖、管辖权的转移等予以全面系统规定，为法院依法行使审判权提供了制度支撑。[7]

（二）司法解释等对管辖制度的修正

然而，现实中同级法院的司法权往往难以制衡监督同级政府的行政权。面对这种困境，最高法院试图通过司法解释来破解难题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2008]8号，以下简称《行政诉讼问题的解释》[8]）对《行政诉讼法》规定的若干管辖问题予以进一步解释和调整，针对“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行描述，对中级法院管辖的案件种类予以明确，规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级法院管辖，使关于管辖制度的相关规定更加具有实操性。

在此基础上，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释[2008]1号，以下简称《行政案件管辖规定》），则在规定“被告为县级以上人民政府的案件”属于中级法院管辖案件的同时，仅列出“以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，意即可以除外的案件也可以不除外，而其他案件则皆属于《行政诉讼问题的解释》所说的“且基层人民法院不适宜审理的案件”。《行政案件管辖规定》进一步强化确认了被告为县级以上政府的行政案件由中级法院一审管辖，并重点围绕指定管辖的运用机制作出具体规定。

《集中管辖试点通知》对各地经验进行总结，充分肯定部分法院实施行政案件异地管辖的做法，视其为完善我国行政诉讼制度、进一步深化司法体制改革的重要措施，并决定在部分中级法院辖区内普遍开展行政案件相对集中管辖试点工作，以期在现行法律框架下实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离，[9]使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。

（三）完善法规范体系的课题

综上所述，《行政诉讼法》和《行政诉讼问题的解释》中有关管辖的规定《，行政案件管辖规定》和《集中管辖试点通知》等，共同构成了我国行政诉讼管辖制度的实定法体系。至于司法解释尤其是“通知”能否称其为“法规范”，理论界和实务界都存在不同的观点，值得进一步深入探讨。

在行政诉讼管辖制度改革试点的过程中，亦存在以较低层级的规范来对行政诉讼的管辖作出规定的情形，这主要在地方推进改革试点的过程中出现，诸如浙江省丽水中院《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》、《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，浙江省高级法院《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》、《关于资金链断裂引发企业债务重大案件的集中管辖问题的通知》，《广东省高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的意见（试行）》等。这些规范都是客观实在，并且产生效力也发挥着作用，这是无可置疑的。故而，在探讨行政诉讼管辖制度改革之际，需对这些实定法规范予以确认或者扬弃，在维护其延续性和发展性，做到资源最大优化的基础上，编绘改革蓝图。

二、行政诉讼管辖制度所面临的问题及改革举措

（一）实践中所面临的挑战

前述实定法规范体系所确立的行政诉讼管辖制度，在理论上值得支持；而在现实中，这种制度却难以支持法院依法独立公正行使审判权。故而，和关于《行政诉讼法》修改的讨论一样，围绕行政诉讼管辖制度改革的诸多观点，主要也是针对地方干预基层法院依法行使审判权的情形而提出的，认为影响行政审判公信力最重要的是司法管辖完全从属于行政地域管辖，特别是基层法院行政审判庭管辖同级或者上级政府及政府主管部门的案件。由此导出撤基层法院行政审判庭，实行由中级法院（较大限度地扩大中级法院行政审判庭）受理一审行政案件的体制之主张。[10]实定法所确立的一般地域管辖和一般级别管辖制度，在面对来自地方党、政机关等法院系统外部的干预时，被认为难以支持法院依法独立公正行使审判权。

（二）法院的定位与地方党、政机关的关联性和差异性

从各种数据和研究成果来看，地方干预基层法院依法独立公正行使审判权，主要源于法院自身的定位及其与地方党、政机关的关联性和差异性。这就是如何理解和正确处理“司法行政化”和“法院地方化”的问题。

广义上的“司法行政化”，包括法院系统内部运作的行政化和法院系统外部的行政化。[11]法院系统内部运作的行政化，即上下级法院之间和同一法院内部的行政化，其“所带来的一个直接后果是，任何一个法官相对于其所在法院的院长、副院长和庭长而言，都无法具有独立的裁判权；而下级法院则在法院的组织体系内部也无法具有独立的裁判权，案件的审判活动注定会像行政决定过程那样遵循“‘上令下从’、‘层层隶属’的行政层级原则。”[12]所谓法院系统外部的行政化，是指地方党委、行政机关、人大等对法官、法院的干预，也有人将其表述为“法院地方化”、“地方化的司法制度”或曰“地方保护主义”等。[13]最高法院曾经提出关于司法改革的初步方案，将现行司法体制的三大弊病描述为：“司法权力的地方化、审判活动的行政化、法官职业的大众化”。[14]为克服这些难题，各级法院多年来坚持推进行政诉讼管辖制度改革的试点。从地方法院分别探索，到最高法院统一推进，整个过程呈现出围绕去地方化和去行政化的博弈，也体现了所追求目标的一致。

围绕行政诉讼管辖制度和行政诉讼所面临的困境之间的关系问题，可有多种不同理解。哪种观点更值得支持姑且不论，仅就中国有所谓“选准了管辖法院等于官司赢了一半”[15]的说法而言，不可否认的是，它昭示了在实践层面管辖制度的设计目的已被严重扭曲。“管辖权如何规定，不只具有引导诉讼程序开始的程序意义，更重要的是具有保障裁决公正的实体价值”。[16]“在法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政和人大手中的体制下，法院院长本人也要接受当地党委政法委员会的领导和协调，法院的司法裁判活动是不可能独立于地方政府和地方官员的。”[17]多年来，这种认识为理论界和实务界推进司法制度改革、行政诉讼制度改革以及行政诉讼管辖制度改革，提供了重要的认识论基础。

在上述这种认识论基础之上，围绕着如何变革行政诉讼制度以及行政诉讼管辖制度，理论界和实务界长期以来坚持不懈地进行讨论和探索。从依法推进行政诉讼，监督和促进行政机关依法行政，为行政相对人的合法权益提供司法救济的角度出发，