孙洪坤：论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

【摘要】司法去地方化、行政化的深层次问题是：地方同级党政领导可以通过人财物控制法院院长个人，来控制整个法院的意志；院、庭长通过行政管理权控制主审法官这个人，来控制主审法官的意志。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，将有效改善我国的司法地方保护主义现象，遏制司法行政化，确保人民法院依法独立公正行使审判权。目前可以最高人民法院设立巡回法庭为改革的突破口，设立七大巡回区法庭，代表最高人民法院通过提级管辖或指定管辖的方式审理跨省域的案件；高级人民法院的重新调整、整合可以暂置一旁，与正在试点推动的省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革相呼应，高级人民法院作为改革主体，应具体提出如何在本行政区建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的规划方案，因为全国90%以上的案件是在基层、中级法院审理，司法的去地方化、行政化在这两级法院尤为急迫。为建立这一制度，应当坚持与行政区划相分离、原则性与灵活性相统一、方便诉讼以及适当分离的原则，设置独立的行政法院系统。

【关键字】行政区划；适当分离；司法管辖制度；地方保护主义

近年来，中国社会舆论的焦点一直围绕着司法改革的话题。随着经济社会的发展，不论是官方还是民间对于法治的要求都越来越高，而司法―作为实现法治的桥梁和基石，却因有欠公正和公信而引发人们越来越多的不满，由此对于改革现行司法体制的呼声也日趋强烈。随着党的十八届三中全会的召开，这些问题也迎来了转机。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中提出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”2014年7月，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等改革举措。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，特别提出：“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。这一改革设想正面回应了多年来学界及社会舆论要求司法“去地方化”、“去行政化”的呼声，作为一项打破行政区划设立司法机构的司法制度，与行政区划适当分离的司法管辖制度在我国的建立意义重大。法院管辖区域事实上就是司法区域，但由于我国现行地域管辖制度的种种缺陷，严重妨碍了我国法院审判权的独立公正行使。根据司法区域与行政区域相分离的原则，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度将更有利于司法管理体制改革的全面推行。

一、我国现行地域管辖制度的缺陷

改革开放以来，特别是随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，司法制度作为上层建筑部分越来越不适应社会发展的需要，由此引发的跨县区、地（市）区和省区的案件数量大幅度增加，有关管辖的一些规定已越来越不适应经济社会发展的要求，从而造成了司法实践中管辖混乱、无序的局面，制度的缺陷越来越凸显出来。

（一）民事诉讼地域管辖制度的缺陷

确定我国现行民事诉讼地域管辖，一方面要考虑行政区划因素；另一方面要考虑当事人或诉讼标的和人民法院的关系。按惯例来说，一般按照一定的行政区划来设置、确定法院的管辖范围。在此基础上，各国民事诉讼制度的惯例都是以与案件有一定联系的地点来确定管辖法院，这也符合管辖制度的规律。这是因为，在通常情况下，同一案件无论由哪个地区的法院来管辖、审理，其均应适用同一程序、同一实体法律，以保证案件的公正处理，保护当事人的合法权益。从诉讼机理上看，我国民事诉讼法从既方便人民群众诉讼、又便于人民法院办案的基点出发，以被告住所地为基本依据而建立的地域管辖制度本身并无不当。但是在现实生活和司法实践中却并非如此，我国现行地域管辖制度尚存在不少问题。

1.致使地方保护主义的滋长。尽管《民事诉讼法》关于地域管辖的规定并不会自动地产生地方保护主义，不过其规定，对于绝大多数民事案件，被告人住所地的人民法院均有管辖权，这些规定正好成了地方保护主义者能够利用的有力工具，致使地方保护主义的滋生。管辖乃是民事诉讼的首要环节，因此，在地方保护主义者眼中，管辖就成为一个首要的突破点，成为实施地方保护主义的第一个步骤。众所周知，当地政府掌控着人民法院的人、财、物，因而当本地的企业或部门作为被告时，为了保护本地区或本部门的利益，当地政府往往会以“注重案件的政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等借口，对法院施加压力，要求法院依照其意志为本地当事人服务。而法院迫于压力，往往会在管辖权上大做文章，如指使当事人向自己提起诉讼；或者故意弄虚作假，使立案时间提早；或故意编造法律事实，受理本无管辖权的案件；或明知其他法院已立案受理，仍重复立案或拒不移送等。

2.损害人民法院的公正形象。在实践中，绝大多数案件的被告人往往是侵权或不履行义务的主体，由被告人住所地的人民法院管辖过多的案件，也会影响当地法院公正的形象。一方面，人民法院以公正司法、树立法院的公正形象为目标；另一方面，法院又必须处理好与当地政府和部门的关系，以保障法院审判工作的正常开展。但是若当地企业或政府部门作为被告时，由当地法院来审理，这就会使得法院进退维谷，陷入困境。不依法审判与法院本身所追求的目标不符，同时也难以回避法律本身的评判；依法审判又可能招致地方保护主义者的不满，进而使得法院在人事、财政等方面陷入困境，不利于法院工作的正常开展。最后，法院只能是自觉或不自觉地与本地当事人结成利益共同体，成了地方保护主义者谋取非法利益的工具。正是由于地方保护主义的存在，严重损害了司法公正，使人民法院背上了司法腐败和司法不公的骂名，破坏了人民法院公正的形象。

3.重被告轻原告，不利于保护原告权利，显失公平。在司法实践中，由于人类活动范围的不断扩大，原告、被告双方不在同一地区的现象越来越普遍。根据《民事诉讼法》规定，被告住所地的法院对于绝大多数案件享有管辖权，而原告住所地法院能管辖的案件十分稀少，这明显不利于原告权益的维护。在审判实践中，原告胜诉的民事案件占绝大多数，这就说明在绝大多数的民事纠纷中，原告的合法权益往往会受到侵害，而被告往往是侵害他人合法权益、不履行法定或约定义务的人。这就要求我们在民事诉讼地域管辖制度的设置上，要充分保护原告的权益，以便于原告进行诉讼，有利于实现原告合法权益。而我国现行民事诉讼地域管辖制度，却在一些地方便利于被告。特别是在跨地区的诉讼中，原告往往要不远千里到被告所在地的法院打官司，不仅劳碌奔波，而且在食、住、行等方面都要花费大量的钱财。而被告却可以利用其地域优势，以逸待劳，在诉讼中处于有利地位，这对于原被告双方来说显然是不公平的。

（二）行政诉讼地域管辖制度的缺陷

1.难以保证司法公正，存在严重的司法权地方化现象。我国的法院系统是与行政区划相应设置的，司法辖区与行政辖区高度吻合，同级权力机关和行政机关分别掌控着法院的人事任免和财政供给，在实质性权力关系上还受辖区内地方党委的领导。行政诉讼的地域管辖，按照“原告就被告”的一般标准，把作出具体行政行为的被告行政机关和该行政机关所在地法院直接捆绑在一起，完全忽视了行政机关与基层法院之间扑朔迷离的关系。由于受诉人民法院无论在人力、物力还是财力方面都严重地受制于同级地方党委和行政机关，司法行政化、地方化现象严重。被诉行政机关为避免败诉，往往会对法院、法官施加压力，干预审判权的独立行使。在这种情况下，很难保证案件的审判能够独立、公正。

2.不能真正有效发挥便于当事人进行诉讼的立法本意。人民法院往往无力清除来自行政案件的干扰，对行政案件往往是不敢受理、不敢审判。即使法官顶住压力进行判决，在执行中也是困难重重。从而使得当事人不能得到一个公正的“说法”，进而引发其进一步的上诉、申诉、信访等，既增加了当事人的诉累，也不能真正实现便于当事人诉讼的目的，损害法律尊严。

3.上下级人民法院在行政诉讼案件负担上不合理，东西部地区受理行政案件差异大。上下级法院之间负担不均衡主要表现为中级法院审理的一审案件偏少，一、二审案件结构严重不合理。以浙江省杭州市为例，2013年上半年，杭州市中级人民法院受理二审行政案件225件，但仅受理一审行政案件36件。[1]这种负担模式不仅阻碍了中级法院在审判工作中“承上启下”作用的发挥，也不利于其自身办案能力的提高。同时，由于我国东西部地区经济发展水平不同，人们的维权意识也存在差异，从而导致东西部地区行政诉讼案件在数量上同样呈现不均衡态势。例如，2011年浙江省金华市中级人民法院受理行政案件631件，而同年度宁夏回族自治区固原市中级人民法院仅受理一、二审行政案件15件。此外，基于我国的基本国情，导致很多地区基层法院的行政审判庭无法配备相应的行政法官，难以满足现实审判工作的需要，致使其审判工作举步维艰。

二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度之功能

（一）防止地方保护主义，确保司法公正

在中国的政治体制下，制约司法权独立性的主要是两大因素：一是司法行政化；二是司法地方化。[2]所谓司法体制的地方化，是指司法机关在权力隶属关系上实际受制于地方党政权力机构。在这种体制之下，按照行政区划设立的各级地方法院实际上是各级地方的法院，基层人民法院是区县党政权力机构的法院，中级法院是地、市级党政权力机构的法院，高级法院成为省、自治区、直辖市党政权力机构所属的地方法院。要使司法独立原则真正在现实中得到贯彻和落实，需要一系列制度和条件上的保障。但由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法的属地化和地方利益的存在等原因，在中国现实地客观地存在着司法上的地方保护主义倾向。[3]地方各级司法机关的主要领导的人事任免权主要掌握在党委组织部门，司法机关的人事编制掌握在政府人事部门手中，司法机关自身难以发挥定性作用。地方党委和政府通常难以理解司法机关与行政机关究竟有何不同，司法人员为何凸显与一般公务员不同的所谓“特殊性”，对于现代法治精神和司法规律是比较陌生的。[4]“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。[5]司法机关的地方保护主义与行政机关的地方保护主义相比，其危害性要严重得多。司法地方保护主义的根源是司法权的从属性和地方性。由于人事权和财政权都牢牢掌握在地方党委政府手中，因而对于地方党委政府的决定，法院大部分情况下只能服从。我国的司法系统完全是按照行政区划来设置的，司法机构是地方政权的一部分，地方党政手中掌握着司法的人、财、物大权，地方司法机构在人、财、物上隶属和依附于同级地方党政部门，这就使得各级地方司法机构在办案时无力抗拒地方党政权力的干涉，其结果往往不仅破坏了司法独立和国家法治的统一，还导致了司法权的地方化。目前司法地方保护主义已严重阻碍了我国司法活动的正常开展。因此，司法去地方化的深层次问题是：地方同级党政领导通过人财物控制法院院长这个人，来控制整个法院的意志。

由于我国经济社会发展不平衡、司法人员司法能力存在差异、地方保护主义观念尚未根除等原因，司法裁量权行使不透明、司法行为不规范等现象依然存在，地方各级司法机关在行使国家司法权力过程中容易受到地方因素的不当影响和干预，难以独立公正地行使司法权力，