刘苗苗：公益诉讼主体多元化探讨

内容提要: 作为一种新型的诉讼模式，公益诉讼相比一般的诉讼模式来说，展现出了巨大的价值，我国新《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第一次以明确立法的方式确立了民事公益诉讼。作为立法衔接，最近《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）和《环境保护法》（以下简称《环保法》）也在如火如荼的修改之中，规定行政公益诉讼的《行政诉讼法》的修改也已势在必行。但是由于我国公益诉讼制度刚刚起步，相关立法关于公益诉讼主体的范围界定还相对狭窄，针对这一问题，有必要结合相关理论和法理探讨一下公益诉讼主体多元化的发展趋势，提出完善我国公益诉讼主体的理论建议。

关键词: 公益诉讼，公益诉讼制度，诉讼主体，多元化

前言

公益诉讼起源于古罗马，而现代公益诉讼始创于美国。所谓公益诉讼，是指法律规定在国家或社会公共利益已经或即将受到不法行为侵害时，国家机关、组织或公民个人为维护该利益而向法院提起诉讼的行为。由此可见，公益诉讼具有公益性。当今社会，环境污染、民族或性别歧视、侵害消费者合法权益、侵犯知识产权、破坏国有财产或集体财产、垄断行业或国家机关、政府部门单方面涨价等事件层出不穷，时有发生，严重损害了国家和社会大众的利益。另外，随着国家行政权力的持续膨胀，运作机能却越来越低下。行政机关违法作为或不作为、不当行为、执法程序侵害公民合法权益的现象增多，导致公民对政府行政机关信任缺失、极为不满。这是公益诉讼制度产生的社会背景。而人民主权、分权与制衡、建立有限政府、司法能动性和公民参与司法等理论与实践的发展，则是推进公益诉讼制度发展的强大动因。

从公益诉讼制度在世界各国的发展和运作来看，与一般的公民私人诉讼相比，其展现出了巨大的诉讼价值，如公正价值、经济价值、社会价值等。

一、我国公益诉讼制度的发展现状

在我国，公益诉讼制度刚刚起步，公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念。顾名思义，公益诉讼是指特定的国家机关、组织或者个人在某行为侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为了维护公益，而依法向法院提起的诉讼。这种诉讼在认定原告资格、审理方式、证据规则、裁判方式等方面都与传统的诉讼模式存在明显区别。特别是，由于在本质上是为了保护公共利益免受国家机关、组织或者其他公民的侵害，一般被认为具有维护法律秩序的客观诉讼性质。之前，大多数学者倾向于将涉及到公共利益保护的民事或者行政案件归人公益诉讼的范畴。[1]由此公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种。要研究公益诉讼，首先要明确何谓公益？如何界定公益？

（一）我国关于公共利益的界定及现状

公益，即公共利益的简称。关于什么是公共利益，目前世界大致存在三种立法模式，即列举式、概括式和折中式。列举式，即采用列举的形式，将属于公共利益的事项一一列举，列举之外的事项无论如何都不再属于公共利益。采用这种立法模式的国家有韩国、日本等。这种立法模式的好处是，明确性很强，一目了然，可操作性强。但其弊端也很明显，即立法不会穷尽所有事项，会存在法律漏洞，而且随着国家和社会发展，会导致立法的滞后。概括式，即概括而抽象的规定什么是公共利益，而不明确列举公共利益的事项，对公共利益的解释权完全掌握在国家机关手中。这种立法模式的好处是，可以根据具体情形综合判断某一事项是否属于公共利益事项，公共利益的概念可以随着国家和社会的发展变化而发展变化，具有与时俱进的发展特性。但其弊端是，概念模糊，不明确，导致法律实践中国家机关对公共利益的解释混乱，执法、司法过程中侵害公民利益的事件接连不断，严重损害国家机关在公民心中的权威。我国采用这种立法模式。折中式，即上述两种模式的结合，既采用不完全列举的方式列举了公共利益事项，又采用兜底条款概括式的规定了公共利益事项。这种拉法模式结合了上述两种模式的好处，也避免了上述两种模式的弊端，目前来看是比较合适的立法模式。但这种立法模式从某种程度上却给人一种立法不自信的感觉，可以说是立法不自信的表现。

“公共利益”是我国法律中出现频率很高的一个词语，但是，我国采用的是概括式的立法模式，即对公共利益的界定相当模糊，这导致公共利益的最终解释权牢牢地掌握在国家机关手中，公民没有任何发言权。当国家机关拿着公共利益的“免死金牌”站在公民面前的时候，公民不能言、不敢言，只能老老实实的给国家机关亮起绿灯。在公共利益面前，公民只能选择让步，牺牲个人利益。法律实践中，国家行政机关、司法机关在界定公共利益范围的时候自由裁量权过大，导致裁决的不一致、波动性较大，甚至明显欠缺合理性，严重损害了国家权威，侵害了公民利益。近几年出现的国家行政机关土地强制征收、征用，房屋强制拆迁，河南平坟事件，城管野蛮执法等就是实例。面对这种社会状况，我们不禁要问：到底何为公共利益？关于公共利益到底是谁说了算，是国家还是公民大众？由于我国对公共利益的范围界定模糊，且不存在明确的公益诉讼制度，导致了当出现侵害公共利益的事件如环境污染、侵害众多消费者合法权益、破坏、损毁公共财产、侵害多数公民合法权益时无人采取或无法采取措施如提起诉讼等维护这些利益，致使这些实际上属于公共利益范畴的利益得不到应有的保护。

（二）公益诉讼的种类

根据公益诉讼被告的不同可以将公益诉讼分为两大类即行政公益诉讼和民事公益诉讼，例如对行政机关的违法作为或不作为提起的诉讼。前者是指被告为行政机关的公益诉讼，后者是指被告为行政机关以外的国家机关、组织或公民的公益诉讼，例如对某工厂污染环境违法行为提起的诉讼。虽有上述分类，但笔者认为，二者之间并没有明显的界限，在一定情况下，可能出现二者共存或择一的情形。例如最近发生的食品、药品问题事件，如果对此提起公益诉讼，被告既可以是相关食品、药品生产商，还可以是食品、药品负有监管职责的行政机关或部门。在法律没有禁止的情况下，还可以以二者为共同被告。

（三）我国相关法律关于公益诉讼的规定

随着去年新《民诉法》的修改施行，公益诉讼制度开始在我国初见端倪，这让我们看到了黎明的曙光。新《民诉法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。此条款即所谓的民事公益诉讼。分析此条款可知：本条以不完全列举的方式例举了公益诉讼的范围即损害社会公共利益的行为，以及对公益诉讼的主体即法律规定的机关和有关组织。该条款系我国第一次采用明文立法的方式将公益诉讼制度写人法律条文之中。但是，这并不意味着我国在此之前不存在公益诉讼制度。鲜有的几个判例可以看出我国司法实务界正逐渐开始迈出公益诉讼的步伐，这些例子有：某检察机关提起民事诉讼挽回国有资产损失、广东省海鲜水产厅代表国家要求泄露柴油的船东赔偿因此给国家渔业资源造成的损失{1}、中华环保联合会诉被告江苏某集装箱有限公司案{2}89等。最后，笔者认为，现行民诉法特别程序中的选民资格案件、认定无主财产案件也属于公益诉讼。因为，此类案件的目的都具有公益性。

另外，作为立法衔接，正在修改的《消法修正案草案规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。环保法修正案草案规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。此次修改增加引入消费者组织的公益诉讼制和环保组织的公益诉讼制度，这是民事诉讼法第五十五条在消费者和环境保护领域的延伸与细化。

（四）对我国现行法律规定的客观评价

我国虽然若干年之前就存在了与公益诉讼制度类似的法律规定，而且去年新《民诉法》和正在修正的《消法》、《环保法》也将公益诉讼制度明文确认。但是，公益诉讼制度在我国仍处于起步阶段，而且行政公益诉讼至今仍没有被立法确认。《民诉法》、《消法》和《环保法》也仅仅就公益诉讼的主体资格（法律规定的国家机关或有关组织）及公益诉讼的范围（损害社会公共利益的行为）做出了实体性的规定，由于程序法规定的缺失，导致诉讼救济渠道不畅、法律保护不力，且存在着法律之间不够协调等问题。但是，基于我国国情，目前立法不宜走得过急，而应先集中解决制约公益诉讼开展的起诉条件问题，即设定公益诉讼的案件范围和确定提起公益诉讼的主体资格。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后再逐步作出规定{2}90。但是，世界上一些公益诉讼制度比较发达的国家的宝贵立法、司法经验，对于我国尽快建立完善的公益诉讼制度具有重大的借鉴意义。

二、外国关于公益诉讼主体的规定及对我国的启示

（一）外国关于公益诉讼主体的诉讼模式

现代公益诉讼制度以其创始国美国所在的英美法系国家最为发达，大陆法系国家由于法律文化传统的禁锢，相对英美法系国家来说处于落后状态，但也有独具自身特色的公益诉讼制度。各国由于政治、经济发展情况和历史文化传统不同，所采取的诉讼模式也不相同。关于公益诉讼主体的确定，主要存在以下几种诉讼模式：

1．国家诉讼模式{2}91。即由代表国家或公众的检察机关对损害或即将损害公共利益的行为提起公益诉讼。检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国，这一模式为其它国家所效仿。英国、德国、法国和日本等主要采用此模式。例如在英国，检察长是按照法律唯一在法庭上有权代表公众的人，他或者依职权或因私人的请求允许告发人提起诉讼。如果检察长不同意私人要求提起告发人诉讼的请求，法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求，也无权撤销他的决定{1}150-151。

2．团体诉讼模式。即国家公诉机关以外的其他国家机关、社会组织为了公共利益而以自己的名义提起公益诉讼。德国和法国在确立了以国家诉讼模式为主的同时，还兼采团体诉讼模式，允许特定团体在特定案件和条件下享有提起公益诉讼的权利。

3．公民诉讼模式。即任何公民为保护公共利益都可以以政府的名义直接向法院提起公益诉讼。这是公益诉讼制度发展的必然趋势，美国、印度等国家采用此模式。但二者又有所不同，美国在承认公民公益诉讼主体资格的同时，为防止公民滥诉，又对其进行了相应的限制，如原告必须是具体权利或利益受到行为人直接侵害的公民，而且该权利或利益可以被法院的有利判决所救济{3}70。而印度则采开放的原告资格，将公益诉讼的起诉资格赋予了全体公民。尽管此后对案件范围作了规定和限制，但明确所有公民都享有起诉权，这在世界范围内尚属首次{4}133。

（二）对我国的启示

1．我国关于公益诉讼主体的规定。新《民诉法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。由此可知，我国《民诉法》将公益诉讼主体界定为：法律规定的机关和有关组织。这里的规范性文件仅仅包括法律而不包括法规、规章和其他规范性文件；这里的诉讼主体仅仅包括机关和有关组织，而不包括公民个人。

接下来的《消法》和《环保法》修正案草案中关于公益诉讼的规定。实际上是民事诉讼法第五十五条在消费者和环境保护领域的延伸与细化，其本质上没有改变《民诉法》对公益诉讼主体范围的界定。