杨建顺：行政公益诉讼应当由法律个别设定

行政诉讼的受案范围和审查对象具有极强的立法政策性，在不同国家和地区往往表现出不同特色，有的主要进行合法性审查附加一定的适当性审查，有的则仅限于合法性审查。但是，作为行政诉讼的最大共通性，是通过法院审查来担保行政法规范的实施。在这种意义上，只要是以违反行政法规范为理由，任何人都应当可以获得提起行政诉讼的原告资格。可是，不仅20多年前制定的行政诉讼法对行政公益诉讼未予规定，而且刚刚经第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议的行政诉讼法修正案也未对行政公益诉讼作任何规定。我国在行政诉讼立法政策上的这种选择取舍是具有可责难性，还是具有可支持性？

朋友坚定地主张，修正案草案对行政公益诉讼采取不予涉及的做法是错误的，正确的做法应当是参考民事诉讼法修正案关于环境公益诉讼的规定方法，在行政诉讼法中对行政公益诉讼制度作出规定，并进一步全面架构行政公益诉讼的机制和制度，唯有如此才能更好地实现公共利益。

我也主张应当在行政诉讼法中明确规定行政公益诉讼，所不同的是，我不主张在该法中全面架构行政公益诉讼的机制和制度。需要强调的是，应当重视行政公益诉讼，也要防止夸大行政公益诉讼的作用；为正确把握行政公益诉讼的定位，应当在行政诉讼法中予以基本制度规定，并确立以法律个别设定的基本原则，将作为客观诉讼的行政公益诉讼严格定位为主观诉讼的延伸和补充。

狭义上的行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织，认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但对其自身合法权益并未构成或者不具有构成直接侵害之可能的，可以根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。换言之，狭义上的行政公益诉讼明确地将追求个人利益保护的主观诉讼情形排除在外，原告只能以追求公共利益保护为直接目标，还必须与被诉行为或者不作为没有直接的利害关系。例如，因为“饱受大气污染之苦”而起诉市环保局，要求环保局依法履行治理大气污染职责并赔偿其损失万元的事例，并不是行政公益诉讼，而是一般的行政诉讼。无论是主观诉讼还是客观诉讼，其诉讼请求要最终获得法院支持，就应当有相关法规范依据。没有具体法规范规定作为依据的诉讼，无从对合法或者违法作出判断，更无从谈及纠正违法。

修正案草案保留了行政诉讼法关于“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，虽然可以通过法解释将行政公益诉讼纳入其中，故而不具有太大的可责难性，但是，鉴于20多年来该条款从未被启用的现实，这种对理论界和实务界关于行政公益诉讼的呼声不作任何回应的做法是不可取的。正确的做法是，由作为基本法的行政诉讼法对相关行政公益诉讼的形态和运作规则尽可能地予以列举，将把握不准的留给其他“法律、法规规定”来个别设定，并授权司法解释跟进作出进一步详细的具有实操性的规定。这样，既可以解决缺乏法律授权而冠以行政公益诉讼之名的实践尴尬，又可以促成“法律、法规规定”条款的实效运作，真正实现“逐步扩大”受案范围，在依法保障公民、法人和其他组织诉讼权利的同时实现公共利益。

杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。

来源：《检察日报》2014年4月2日，第7版。