杨智民：试论我国民事申诉制度改革

申诉制度是民事诉讼中的一项制度，与经济体制改革有千丝万缕的联系，应当紧步经济体制改革的后尘，与它相适应。本文就申诉制度改革问题，作一些粗浅的探讨。

一、我国现行民事申诉制度的状况

《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第158条规定：“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉，但是不停止判决、裁定的执行。”“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉，经过复查，认为原判决、裁定正确，申诉无理的，通知驳回；原判决、裁定确有错误的，由院长提交审判委员会讨论决定。”这些规定，就是我国现行的民事申诉制度的全部内容。是我国人民法院和当事人进行申诉活动的主要依据，并为我国司法机关纠正民事审判工作中的冤假错案，起了积极的作用。但是，我觉得现行民事申诉制度尚不完善，存在不少问题，主要表现如下：

（一）由于当事人申诉不能直接发生法律效力，不能停止执行，也不能产生其他程序上的作用，只能向审判监督机关提供有关错误判决的线索。这样的制度，并没有将当事人申诉的真正目的反映出来。事实上，当事人申诉绝对不是单纯为人民法院提供有关错误判决线索的，而是要求法院重新处理案件，改变原审法院所作的不利于自己的判决，使自己在诉讼中变败诉为胜诉。如果人民院的错误判决，不涉及当事人的切身利益，他们是不会关心的。一般说已经取得胜诉的当事人，不会对法院的生效判决提出申诉，更不可能有人为纠正法院的错误判决而使自己变胜诉为败诉。因此，纠正法院的错误判决，与保护申诉人的合法利益，本来就是两个不可分离的问题。可是，现行申诉制度却忽略了这个重要问题，过于限制了申诉的效力，这就不能激发当事人关心申诉的积极性，也不利于鼓励当事人真正帮助人民法院纠正判决中的错误。

（二）现行申诉制度没有规定申诉的必要条件，只规定了两个“认为”，即当事人认为判决确有错误的，就可以申诉；人民法院认为判决确有错误的，就可以决定再审。这项规定弹性很大，制度上不够严密。哪些申诉应当接受，哪些申诉不该立案，缺少一个衡量的标准，而在很大程度上取决于监督机构对申诉的态度。领导人一句话往往成为接受申诉的关键，这就有可能出现立案不准，使有理的申诉被拒之门外，错误判决不能得到及时纠正；无理的申诉反被立案再审，对已生效的案件进行不必要的折腾。据一个中级法院1984年的不完全统计，已立案再审的民事申诉案件中，有50％的申诉，经再审查明原判正确而予以维持。这现象说明两个问题，或是立案不当，或是再审有误。

（三）在司法实践中，确有不少当事人不能正确对待民事申诉。法院判决本来无错，只是没有达到他个人的目的，出于不服，便到处申诉。有的既向原审法院申诉，同时也向上级法院申诉。有的将申诉书一次打印几十份，在同一时间内分别向上下左右几十个单位同时投送，申诉书“满天飞”。有的对同一问题，多次申诉，反复申诉，等等。出现这些现象，除当事人方面的因素外，主要原因是我国现行申诉制度没有对申诉的期限，申诉的次数，申诉法院以及申诉条件等问题，作出明确的规定。

（四）几年来，各地人民法院处理了不少民事申诉案件，纠正了一些错误。最高人民法院和其他法院还专门指派有经验的审判人员深入基层，依靠群众，解决多年申诉的“老大难”问题，这是有目共睹，应当肯定的。不过，也确有不少法院不能正确对待当事人的申诉，认为当事人申诉是专门挑法院的毛病。所以在思想感情上，与申诉人总有一定的距离，不是采取欢迎的态度，而是冷眼对待。甚至还有的法院竟不问青红皂白，将申诉人轰出法院，或者将申诉人强制押送回乡了事。难怪不少申诉人对此深有感触，他们说向法院申诉，真是门难进，脸难看，气难受！发生上述情况，除法院方面的因素外，更主要的是对人民法院承办申诉案件缺少制度上的约束，对当事人的申诉活动没有制度上的保证。

综上所述，我国现行了申诉制度，虽是民事诉讼理论和民事诉讼立法的创举，有它的独特性，对纠正民事诉讼中的错案，维护法律的严肃性有其重要作用，但是，由于现行申诉制度没有将申诉作为诉来规定，实践中也没有将申诉作为诉来对待，所以它尚不完备，还不能适应经济发展和体制改革的需要，亟待改革和完善。

二、申诉制度改革的设想

申诉制度怎么改？这是一个值得探讨的问题，理论上有不同的意见，笔者考虑到我国司法实践的具体情况和出现的问题，提出三点改革设想。

（一）关于申诉的性质、内容、目的和申诉主体的设想：

（1）设想中的申诉应当作为一种“诉”来规定，叫做申诉之“诉”，与起诉、上诉并列，但它不是第三审级，不是对上诉的再上诉，不改变原定的两审终审制度。这种诉是一种特殊性质的诉，具有特殊法律地位和特殊法律作用的诉。它以发生法律效力的判决、裁定、调解和决定为前提，即只有当人民法院已经生效的法律文书确有错误时，当事人才能提起申诉。包括以下三项内容：①人民法院对民事实体问题所作的判决已经生效，但有错误，可以申诉。调解虽是双方当事人协商达成的协议，但经法院制作调解书，表明了协议是经法院审查同意的，反映了法院的意见，如有错误，也应当允许申诉。②人民法院对民事诉讼程序性问题所作的裁定，已经生效，发现有错误的，也可以申诉。但是，由于人民法院适用裁定的范围较广泛，不必都列为申诉的内容，应当规定一个适当的限度。笔者主张涉及对法院驳回起诉的裁定、中止诉讼的裁定和终结诉讼的裁定，在生效以后发现有错误，应当准许申诉。③人民法院对妨害民事诉讼的人所作的罚款、拘留决定，已经生效，并经申请复议没有改正，又确有错误的，也可以申诉。罚款、拘留决定，虽非解决实体性问题的措施，也不影响实体性问题的解决，但它却涉及受罚人的切身利益，如有错误，也应当允许申诉。

（2）设想中的申诉应当包括以下两方面的目的：①要求申诉机关依法纠正错误的判决、裁定、调解和决定等法律文书，‘维护法律的严肃性，正确解决当事人之间的民事纠纷，保护当事人的合法权益。②要求原审人民法院赔偿因职务上的错误行为使当事人蒙受的损失。这项要求应以人民法院的错误判决、裁定、调解和决定所受到的实际损失为限，没有实际损失的，则不应赔偿。有人可能对申诉的第二项要求有异议，认为即使人民法院的职务行为有错误，使当事人遭受一定的损失，法律上予以纠正就行了，不应规定赔偿制度。有人认为即使要赔偿，由内部解决即可，也不应列为申诉的一个要求……。

我认为上述意见是没有根据的，它不符合我国法律的基本精神。《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据宪法的这一精神，《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损失的，应当承担民事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十二条也规定：“公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的，应当向受罚人承认错误，退回罚款及没收的财物；对受罚人的合法权益造成损失的，应当赔偿损失。”人民法院也是国家机关之一，人民法院在审判工作中发生错误，侵犯当事人合法利益，造成损失的，也应承担民事责任，赔偿当事人的损失。这是笔者设想的法律根据。事实上人民法院因错判案件予以赔偿的，已有先例。如前几年人民法院在平反冤假错案时，对受害人补发工资或给予生活补助，就是例证。这对安抚受害人起了很好的要用。现在我国宪法和法律将“要求赔偿”作为受害人的一项权利来规定，是十分必要的，它有以下重要意义；①有利于人民法院审判人员提高办案质量，增强依法办案的责任心和认真负责的精神，避免错案的发生。②有利于促使人民法院在发生错判等情况时，能主动纠正错误，使当事人少受或免受损失。

（3）设想中的申诉应明确规定申诉人与被申诉人，这是申诉制度中主体构成的要素之一。申诉人应当包括：①民事诉讼中的当事人，法定代理人和委托代理人。如果将申诉规定为申诉之诉，就应当允许当事人委托代理人代为申诉。允许委托代理人参加申诉活动，这将有利于帮助人民法院纠正审判活动中的错误。委托代理人代为申诉，必须有当事人或法定代理人的委托。②被人民法院按妨害民事诉讼强制措施处罚的人和他的代理人，也应作为申诉人。他们之中有的可能就是参加民事诉讼活动的当事人，有的可能是案件中的证人或其他案外人。如果认为人民法院对他们的处罚有错误，就可以提出申诉，也可以委托代理人进行申诉。

被申诉人也包括以下两种人：①因要求纠正判决、裁定、调解中错误而提起申诉的，应以民事诉讼中的对方当事人作为被申诉人。如双方当事人都提出申诉，则应互为对方的被申诉人。②因人民法院职务活动中的错误而申诉要求赔偿损失的，原审人民法院应作为被申诉单位。在同一申诉中同时具有以上两种申诉要求的，应当将对方当事人和原审人民法院都列为被申诉人。

也许有人对此有异议，其理由无非是人民法院是国家的审判机关，即使有错，也不能列为被申诉人，否则将有损于人民法院的威望，使其难以担当法律赋予的审判重任。我认为这种观点是站不住脚的，这种担心也是多余的。首先，人民法院与其他国家机关一样，只是职务上的分工不同而已，在法律地位上没有高低之分。其他国家机关因职务上的侵权行为，可以成为民事诉讼的被申诉人。人民法院因职务上的侵权行为，也不应例外，同样可以成为民事诉讼中的被申诉人。否则，它就成为高于其他国家机关的特权机关了，这是不符合我国法律的基本原则的。我国法律既不允许存在特权的公民和特权阶层，同样也不允许存在特权机关或特权单位。其次，如果将人民法院列为被申诉人有损于它的威信，那么将其他国家机关列为被申诉人，岂不同样有损于他们的威信？其实不然，此举不仅无损于人民法院的威信，而且将有助于人民法院改进工作，提高工作质量，这就更能提高其威望，有利于更好地完成审判任务。

（二）关于申诉机构的设想

根据我国民事诉讼法的规定，民事申诉案件，一般都是由原审人民法院或由其上级人民法院处理。我认为这一规定应当改变，有必要设立申诉法院，专门处理申诉案件。主要理由如下：

（1）随着经济体制改革的深入发展，各类经济案件和民事案件都有猛增之势，各类民事申诉案件也相应增多，这就大大增加了人民法院的工作任务，审判人员既要承办大量的一、二审民事案件和经济案件，又要负责处理众多的申诉案件，大有顾此失彼的倾向。许多法院都把一、二审案件作为硬任务，申诉案件作为软任务来对待，对硬任务比较重视，抓得紧；对软任务，一般较为放松。而审判人员的心理状态，一般都愿意办一、二审案件，不太乐意办申诉案件。认为一审案件单纯，比较容易办；上诉案件是审查下级法院承办的未生效案件，也不复杂，申诉案件则不同，案件已经生效，还涉及各方面的关系，情况比较复杂，容易得罪领导和原承办人。所以，当审判员手中既有一、二审案件，又有申诉案件时，往往先办前者，再办后者，甚至拖着不办。因此，继续由一、二审法院办理申诉案件，不利于申诉案件的及时解决，不利于人民法院尽快纠正错误。

（2）根据我国民事诉讼法规定的回避原则，对申诉案件的处理，原审法院应当回避。这是我国民事诉讼法的一条基本原则。过去人民法院在处理申诉案件时只注意让原承办人回避，没有全面贯彻这一原则。因为我国实行人民法院独立审判，承办审判员是代表人民法院行使职权的，因此，对申诉案件的处理原审法院应当回避。民事案件和经济案件经过基层法院判决后，