路志强 高继明：中国民事检察监督的法理思考

【摘要】中国民事检察监督制度从建立之初至今，曲折发展，其中彰显了民事检察监督理念的深度变迁。《民事诉讼法》修改后，新、旧理念冲突和调和下形成的修法内容使民事检察监督陷入形式上强化而实质上弱化的困境，应当树立权力制约理念，强化权利保障理念，解决民事检察监督中不同理念的冲突，如此才能从根本上解决阻碍民事检察监督的结构性问题，推进民事检察监督沿着正确的轨道不断完善，健康发展。

【关键词】民事检察监督；民事检察监督理念；民事检察监督制度

民事检察监督制度是中国特有的司法制度，西方国家几乎没有与其相似的制度构架{1}，正因如此，民事检察监督制度诞生以来，有关它的各种争议如影随形。[1]在不同价值观的博弈中，在应然要求与实然需要的调和中，伴随着司法适用不断突破立法既定障碍的艰难，民事检察监督制度曲折发展，其中蕴含的理念变迁，不仅演示了现行民事检察监督立法规定的生成过程，也揭示了民事检察监督制度长期以来的发展方向。这是中国民事检察监督制度始终存在的结构性问题，也是导致立法上强化而司法上虚化的矛盾始终未能彻底解决的内在的深层次原因。本文以回顾建国以来中国民事检察监督制度的发展历程为逻辑起点，深入解析和客观评价隐藏于各个阶段制度背后的观念样态，旨在深化民事检察监督有关法理问题的思考，校正有关民事检察监督的错位认识，以期从根本上突破民事检察监督的现实困境，并为探寻契合我国司法工作规律的民事检察监督发展进路提供启迪和参考。

一、民事检察监督制度的发展历程

西谚有云：“上帝的磨盘转得很慢，但是磨得很细。”借此形容我国民事检察监督制度发展历程，颇为贴切，生动地说明了一项新制度的生成过程，往往漫长迂回，曲折渐进。

（一）全面参与的肇始阶段（建国后至1950年代后期）

这一阶段，以1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条的规定、1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》第36条、第 56条第2款、第77条、78条、80条的规定和1954年《人民检察院组织法》的规定为依据，检察机关被赋予提起民事诉讼、代表国家和公益参与民事诉讼以及在审判监督程序和上诉审程序中以抗诉形式对法院民事裁判进行检察监督的职权[2]，标志着我国民事检察监督制度的初步建立。

（二）全盘否定阶段（1950年代后期至1980年代初）

在此期间，新生的民事检察制度遭到了毁灭性打击。1975年《宪法》明确规定检察机关的职权由公安机关行使，检察机关被取缔，民事检察职能全部被否定；1978年检察机关重建，但1979年《人民检察院组织法》却只对刑事检察的内容作出了详细的规定，意味着该法彻底废除了民事检察制度，民事诉讼活动长期处于无法律监督的情形。

（三）长期停滞的重建阶段（1982-1988年）

1982年《宪法》第129条、1980年1月1日起施行的《人民检察院组织法》第1条规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”，1982年3月颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条规定“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”，标志着中国民事检察监督制度的重新建立，但并无检察机关如何进行民事法律监督的具体规定，致使在1982年起长达十余年的时间内，民事检察监督长期处于停滞状态。

（四）存废之争的发展阶段（1988-2007年）

1988年开始，最高人民检察院先后通过设立民行检察机构、单独或与最高人民法院联合在四川、河南、天津、吉林、广东、湖北等省（市）开展民事、行政诉讼监督试点工作等措施，推动1991《民事诉讼法》在重新规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的同时，明确规定检察机关按照审判监督程序、根据该法以列举方式界定的抗诉法定事由提起抗诉。自此以后，我国民事检察监督逐步开展，办案数量逐年增多。与此同时，从1995年8月10日至2000年12月13日，最高人民法院相继下发了9个司法解释，以没有法律依据为由，规定人民法院不得受理人民检察院对于执行裁定、先予执行裁定、诉前保全裁定、诉讼费负担的裁定等八种裁定和民事调解书的抗诉，不得接受人民检察院在办理抗诉案件中提出的暂缓执行建议，对人民检察院抗诉再审后再次就同一案件提出抗诉设置了苛刻的条件，限制民行检察工作的开展，检察机关对于其他判决、裁定的抗诉，也出现了调卷审查难、改判难等问题。2000年5月开始，最高人民法院、最高人民检察院分别以《人民法院报》和《检察日报》为阵地上演了一场“民事检察监督存废”的大论战，并迅速蔓延至整个学术界。2001年8月，最高人民检察院召开全国民事行政检察工作会议，提出了“维护司法公正、维护司法权威”的民事行政检察工作思路。2001年开始，最高人民检察院先后下发《民事行政抗诉案件办案规则》等多个规范性文件，对检察机关办理民事行政抗诉案件作出规定，各省级院和一些分州市院也制定了本省、本地区的办案规范制度。2002年至2007年，全国检察机关向人民法院提出民事行政抗诉案件76864件，发再审检察建议24782件{2}，回答了对民事检察监督制度的质疑，夯实了民事检察监督制度的宪法地位。

（五）逐渐涵定的强化阶段（2007年至今）

从2007年《民事诉讼法》修改开始，民事检察监督制度在立法上逐渐步入强化阶段。2007年《民事诉讼法》修改细化和增加了监督事由，完善了检察机关抗诉制度的运作机制。[3]2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院下发《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见》，规定检察机关可以对人民法院执行活动、诉讼过程中的违法行为和损害国家、社会、公共利益的调解书进行监督，规定了检察机关发再审检察建议的程序和后果。2012年《民事诉讼法》修改，确立了检察机关对民事诉讼活动实行法律监督的原则，把损害国家利益、社会公共利益的调解书、审判监督程序以外其他审判程序中审判人员违法行为以及执行活动纳入监督范围，增加了检察建议的监督方式，明确规定了检察机关的调查权，重新规定了当事人向检察机关提出申诉和检察机关抗诉的程序，从多个方面明确和丰富了民事检察监督制度的内涵，推动民事检察监督向着强化的方向发展。

二、民事检察监督制度的理念变迁

弗里德曼曾言：“法典背后有强大的思想运动。”{3}回顾中国民事检察监督制度的发展历程，其实反映了民事检察监督制度基底之下关联价值取向和司法理念的演进和变迁。

（一）从“干预”到“制约”、“督促”：民事检察监督的角色回归

建国之初的民事检察监督制度是对前苏联和东欧国家民事检察监督制度的全面效仿，国家干预主义原则和法律监督思想在民事检察监督制度的构建中起到了基础性作用。按照列宁的“必须扩大国家对‘私法’关系的干预，扩大国家废除‘私’契约的权力，不是把罗马法典，而是把我们的革命的法律意识运用到民事法律关系上去”{4}的观点，“检察长的惟一职权和必须做的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响”{5}。建国初期，我国检察机关被赋予全面的民事起诉权、民事参诉权和民事抗诉权，检察机关可以全面介入民事诉讼领域。由于在计划经济体制下，突出的是法院的主动性和积极性，民事实体权利的范围和权利主体行使的自由极其有限{6}。因此，这样的权力运行模式有利于最大限度地发挥民事检察监督效用，保障民事诉讼领域中国家民商事法律的贯彻执行。随着社会主义市场经济的逐步建立，私法自治要求在民事诉讼领域逐渐凸显，国家对民事领域的完全干预已越来越悖离形势要求，要求检察机关转变“干预者”的角色定位，向司法公正的“督促者”、“保护者”的角色转换的呼声此起彼伏，并在1991年以来的三次《民事诉讼法》修订中，越来越广泛而深刻地影响着立法内容。

一是通过设置严格的民事检察监督程序启动条件保障当事人私权自治。三次修法均将当事人申诉作为民事检察监督程序的主要启动条件。1991年、2007年未明确规定检察机关可以对生效调解书进行监督，2012年《民事诉讼法》虽然规定检察机关对生效调解书进行监督，但明确规定检察机关只可对损害国家利益、社会公共利益的生效调解书行使监督权，以此保障当事人充分享有诉讼权利的意思自治，不因检察机关不当介入而受到妨害和干扰。

二是通过限定民事检察监督的内容防止民事检察监督干涉私权。1991年、2007年、2012年的《民事诉讼法》规定的民事抗诉权都是一种事后监督的权力，意味着民事检察监督具有有限性，对于法院自身审判监督具有补充性；2012年虽不禁止检察机关参与民事诉讼，但严格将其限定在“公益”范围内，防止检察机关介入民事诉讼，破坏民事诉讼中双方当事人在诉讼结构中的平等地位，侵害公民合法权益。

三是通过加强程序性制约凸显检察机关作为司法公正和法制统一的“守护神”地位。三次《民事诉讼法》将“抗诉”作为民事检察监督的主要形式，就是强调检察机关对审判权的制约和对公正审判的督促；2007年《民事诉讼法》修订，增加规定了提起抗诉的程序性事由，规定检察机关提出抗诉，人民法院必须再审，进一步加强了民事检察监督对审判权的制约和督促；2011年“两高”会签文件规定检察机关提出再审检察建议，人民法院必须回复，2012年《民事诉讼法》修订，规定检察机关可对审判监督程序以外的审判程序进行监督，表明现代意义的民事检察监督逐渐淡化了“有错必纠”的实体干预观念，而将重心回归到检察监督维护司法公正、维护法制统一的程序制约和督促意义上来，检察机关已悄然向其司法公正和法制统一的“守护神”的本位回归。

（二）从“对立”到“协同”：民事检察监督的立场演变

从1954年制定第一部《宪法》，在近四十年时间里，《宪法》所确立的“分工负责，相互配合，相互制约”原则不但在刑事诉讼活动中加以贯彻，在民事、行政诉讼活动中也是如此{7}。从19900年代中开始，随着民事检察监督工作的逐步开展，传统监督理念和法院本位主义支配下的民事检察监督与审判权行使相对立的思维长期主导着检、法两院的思维[4]，导致检、法两院关于民事检察监督的存与废、弱化与强化的争论长期不休，一段时间，“涉及之广、论理之深、意义之大，远远胜过当年检察机关之免诉权存废论战”{8}，深深影响了检、法关系，也导致民事检察监督从19900年代开始至本世纪初，步履维艰，而审判权也因为缺乏有效的法律监督而不断恣意和膨胀，提升司法公信力成为审判机关迫切的要求，维护司法公正成为人民群众迫切的期待，在此情况下，立法机关和检、法两院不得不深刻反思，重新审视民事检察监督的立场，并通过完善立法和在司法实践中改革探索，消解检、法冲突，理顺检、法关系。例如，2007年《民事诉讼法》统一了民事抗诉和民事再审的事由；2012年《民事诉讼法》理顺了民事检察监督与审判机关自身监督的关系，解决了当事人多头申诉以及反复申诉的问题，还确立了再审检察建议和检察建议的监督方式，强化了同级监督，顺畅了监督环节，整合了司法资源。自2003年以来，全国已有20余个省级检察院、90多个分州市检察院与同级法院就民行检察工作有关问题联合发文{9}；各地检法两院以定期或不定期的工作联席会议、互邀列席业务工作会议、类案个案沟通等交流形式为载体，及时研究解决工作中遇到的各类具体问题，