范愉：司法资源供求失衡的悖论与对策――以小额诉讼为切入点

一、问题与悖论

现代法治社会以司法制度为基本依托，世界各国无不注重合理配置和优化司法资源，平衡司法成本、提高司法效率，为社会提供公正、高效和便捷的司法服务。然而，司法资源的短缺却是各国普遍存在的基本事实。这种短缺是绝对的，因为任何一个社会都不可能通过无限增加司法资源的供给，满足社会利用诉讼解决纠纷的全部需求，司法资源的增加并不必然导致正义产出随之增量，而且这种昂贵的需求还可能被不断地刺激出来，甚至可能使司法陷入恶性循环或危机。[1]因此，司法资源的供求失衡很难根本解决，而一个理性的社会应尽可能限制或减少不必要的诉讼，拓展替代性机制，以节约司法资源，应对社会纠纷解决和治理的需求。然而另一方面，司法资源的短缺义是相对的，通过合理的资源配置、缜密的制度及程序设计，运作正常的司法组织和法律职业群体，多元化纠纷解决机制的分流和适度的激励机制，以及理性和诚信的参与者和良好的司法环境，可以最大限度地使司法资源得以优化和有效利用，保持相对的低成本、高效益，满足社会的基本需求，获得公众的认可。事实证明，尽管社会转型导致纠纷和诉讼多发是不争的事实，但“诉讼爆炸”或“诉讼社会”并非所有工业化、城市化、现代化和法治国家不可避免的宿命，而很大程度上与一个国家的法律意识形态、对诉讼的态度、政策和制度设计直接相关。很多自始注重以非诉机制加以分流并遏制诉讼滥用的国家，[2]都能相对避免或缓和司法危机的出现。

对于大多数国家而言，司法的供求失衡和危机确实是20世纪后半期的普遍现象，随着司法需求的扩大，很多法治国家都在推动以“接近正义（司法）=Access To Jus-tice”为口号的司法改革，致力于通过法律援助、集团诉讼、简易化等，使司法的利用更加平等、广泛和便利。[3]小额诉讼程序的扩大正是简易化改革的产物。

然而，这种目标和逻辑中显示出一种无法克服的悖论，乃至于理想与现实往往大相径庭。例如，国家在民事纠纷的法律援助中投入了大量的资源，但并未使正义更多、司法形象更佳，反而形成了一种“无底洞”式的效应，刺激了更多的轻率诉讼和滥用诉权。有鉴于此，英国最终采用了颠覆性的民事司法改革思路：以减少诉讼为目标重塑民事司法。[4]集团诉讼也曾被标榜为最具革命性的接近正义之路，但同样伴生着无法避免的弊端：从合法的敲诈、律师的生财之道到社会为之付出的巨大代价，乃至于最热衷于这一机制的美国，不仅实践中强调由法院依职权进行严格限制，而且在面对如9.11事件这样大规模侵权事件时，也不得不转而寻求采用基金的模式加以处理。[5]同理，简易化尽管具有重要的意义，但也非解决司法困境和危机的灵丹妙药。这说明，通过增加供给和简易化满足司法需求的思路存在着无法克服的悖论。直至ADR运动开始向司法诉讼之外寻求出路，这种传统思路才开始被突破，尽管仍然不可能根本解决这一悖论，但至少提供了一种新的方向。

在我国，有关司法资源配置也面临着相同的问题。近年来，国家的司法投人增长迅速，人员持续增加，包括基层法庭在内的法院建筑和硬件设施已堪称世界一流，法院在教育培训、调研、学术活动、接待、参观考察等方面更是耗资不菲。然而，一方面，投入与需求仍明显失衡，案多人少成为大多数法院面临的现实问题。另一方面，体制与惯行又导致司法机关在大量非司法活动中消耗了较多不必要的资源；法院内部存在着审判组织内部的机构失衡、业务与非业务部门配置失衡、审判业务与非审判业务部门配置失衡、审判职能与事务性工作失衡等问题，说明司法资源仍有一定的潜力可挖。

与西方国家不同的是，我国司法制度原本具有非正式性特点和便利、经济、常识化和快速等优势，例如派出法庭的设置、审限制度、司法救助以及调审结合的民事诉讼模式等[6]司法改革面临着现代化课题和探索本土道路及发展模式的双重课题，并着力将程序的正规化作为改革目标，与西方国家亦存在着一定逆向性。[7]另一方面，中国的司法制度和程序设计粗放，尚处于重构过程中。通过立法和制度设计乃至整体性的司法改革实现司法资源配置的优化存在较大的困难。在这种情况下，通过法院内部的资源优化整合和案件管理，进一步挖掘司法潜能，发挥现有资源的作用，减少资源浪费，提高司法效率，缓解案多人少的问题，同时积极引导当事人选择利用非诉讼方式，促成纠纷解决机制的多元化和合理化，从而改善和优化司法资源配置，不失为一种合理的进路。[8]

在经历了一些反复的过程之后，中国司法制度在正规化和便利化两方面都得到了提升和保障，而多元化纠纷解决机制同样成为合理的选择。然而，我国的司法改革和司法制度的建构远未完成，司法资源配置、司法成本与司法效率等问题仍是当前国家、社会和司法机关需要直面的难题。在这方面，不仅存在着认识分歧、利益冲突、司法能力、地方经济社会发展及文化差异等多方面的障碍，而且在立法和制度设计中显示出国家中心和诉讼依赖的特点，执着于以扩大司法供给满足需求和简易化的思路，在强调便利诉讼、降低诉讼费和简易化的同时，对大量存在的轻率诉讼、恶意诉讼、滥用诉权却不加任何限制。近年来，从交通事故处理到劳动争议处理机制，立法都采取了将案件向司法集中的制度设计，如果不是基层实务部门在实践中以多元化纠纷解决机制积极应对和变通，法院早已被此类诉讼淹没。尽管个案处理中当事人的私人成本似乎并不高，[9]但所耗费的公共成本和司法资源相当大，加之信访文化的作用，整体而言，我国用于纠纷解决方面的代价和风险显然过高。在这个意义上，我国民事司法面临的资源供求失衡的悖论，可能更为深刻。

我国司法资源配置、司法成本与效率的问题就是在这样的语境下展开的。而小额诉讼程序作为扩大司法利用、降低司法成本、提高司法效率的理想制度，受到决策层、社会公众、学术界和司法实务界的一致推崇。目前，在《民事诉讼法》修改中，增设小额诉讼程序已基本达成共识，但在具体制度细节设计中仍存在许多理论和操作性问题。本文并不准备讨论这些细节，而旨在以此为切入点，分析影响制度设计的一些关键因素，特别是理念和制度设计的关系，并探讨可能的对策和发展方向。[10]

二、小额诉讼的理想与现实

在小额诉讼程序的问题上，主要表现为以下方面。

首先，过高估计小额诉讼的价值和作用，忽视其负面作用和局限性，尤其是权利滥用的问题。迄今为止，国内有关小额诉讼程序的研究为数众多，但鲜有提及或深人分析其问题、负面作用和固有局限性的。在笔者根据国外的实证经验和资料指出这些问题之后，竟有研究者断言：“小额诉讼程序，未必就一定会导致滥诉，某些学者的担心不过是纯理论的推导，实际上以小额诉讼程序快速解决小额案件，细节正义的快速实现，有利于提高司法的权威和民众对于司法的信任，从某种程度上可以阻碍不良当事人的滥诉信心和冲动”。[11]法学界在高度评价小额诉讼效益（低成本、高效率），将其作为解决司法需求短缺、案多人少问题的关键的同时，往往忽略其存在的弊端和副作用，如成本远大于诉讼利益，对抗性及道德成本，以及可能诱发滥讼的风险。在具体制度设计中，多数意见也认为没有必要针对滥用而设置限制性规定。

其次，在阐述小额诉讼的价值和优势时，仍然延续了以简易化和增量应对司法需求的陈腐思路，仅关注以国家强制力解决纠纷、扩大司法利用的意义，忽视简易化本身的问题。实际上，便利和廉价的诉讼不仅不可能解决社会中存在的一切纠纷，而且也难以解决司法和诉讼本身的难题。正如日本法学家小岛武司指出的：“我们不能简单地认为只要单纯地追求裁判程序的简易化就能解决隐藏于裁判制度中的问题，而必须客观地认识到蕴藏于简易化之要求背后之现实，并在此基础上慎重地做出政策上的抉择”[12]。我国人民司法原本具有简易化特征，很多基层法院已经通过设置“速裁”机制和立案阶段的调解等实现繁简分流。而当前在正规化进程中，我国司法成本正处在节节攀升状态，以职业法官处理大量小额诉讼不仅难以降低司法成本，而且这种简易化与滥用诉权的结合会导致司法资源短缺的加剧。

再次，往往不考虑案件的具体情由，对诉讼当事人（通常是原告）及其诉讼一律贴上带有价值判断的定性和标签，诸如弱势群体、维权、公益诉讼、改革者、追求正义等，不仅会鼓励大量非理性行为，也给法院审理带来了压力和不当影响。

最后，很多法律人出于对裁判的偏好，对“调解优先”的司法政策耿耿于怀，夸大调解、和解与法治和正义的对立，因而期待以小额诉讼替代调解，强调小额诉讼比调解具有更高的效益，裁判形式更符合司法的功能。然而，效率并不等于效益，更不等于效果，调解的价值不仅是追求效率，更重要的是减少对抗性和道德成本、关系成本，加强当事人本人参与和协商，追求更好的解纷效果和长远利益等。而小额诉讼则不可能实现这些价值，简易快速的裁判和“一审终审”也未必能保证司法质量、做到“案结事了”。我国近年的涉诉上访案件中也包括不少小额诉讼案件，如果不在判决中说明理由和依据，有时更会招致弱势当事人的正当性质疑，陷入“案结事不了”的困境。对于我国法院而言，“案结事了”的问题相对于“案多人少”更为紧要，因此大部分法院的“速裁”庭同样是“调解优先”，调解比例高达60-80%以上。在这个意义上，诉、裁与调解已区别不大。

我国社会对小额诉讼的理想化期待很大程度是因为意识形态判断取代了对其实效的客观考察。实际上，尽管当代世界很多国家都在基层或社区法院建立了小额诉讼制度，但其实践效果却并不尽如人意，对其正当性的评价甚至远不如ADR 。“城市中诉讼案件的大量发生使得小额裁判制度理想中那种积极性、个别性照顾的，与实体正义相适应的裁判运作益发显得困难。解决这一难题较好的办法就是运用调解与仲裁。”[13]一些小额的“公益诉讼”，尽管似乎占有道德和价值的制高点，但由于不能形成判例和规则，通常也并不会产生所谓公共收益。德国的统计表明，小额诉讼耗费的公共成本远远高于其获得的诉讼利益；[14]在欧洲大陆，小额诉讼程序在民事诉讼中的实际作用和利用率远不如督促程序。[15]美国的法院往往将小额诉讼斥之为“垃圾案件”，[16]律师们则根据经验指出：“到小额法庭上告，所得到的结果未必会比和解的结果好。美国州法院研究中心在大量小额法庭诉讼进行研究，其结果显示，32%的原告拿回所要求的全部赔偿；22%的原告在诉讼后获取到诉讼金额的一半到全部；20%的原告得到的判决不足诉讼金额的一半；还有26%的原告得不到任何赔偿”。[17]为此，很多法院在对当事人进行小额诉讼帮助或指导咨询时，往往首先向当事人推荐和解或调解。[18]

我国法学界在强调小额诉讼程序是弱势群体维权的武器的同时，往往忽略了一个事实：实际上，银行、企业等机构同样可以、甚至更热衷于利用这一程序向消费者或用户提起诉求，分期付款和信用卡制度的出现使得小额债务增加，但债权人多为信用卡公司、银行、大企业和政府机构，这就无形中使得小额程序变成了针对穷人或消费者的讨债程序。因此，小额诉讼必须面对一个极为棘手的社会问题，即社会的分配不公和当事人之间地位不平等的问题，例如，一部分债务人是由于接受了有瑕疵的商品、服务或不公平交易而拒绝支付；一部分债务人则是因为无支付能力，简单的债务履行请求和判决无法使这类纠纷得到圆满解决。[19]为了减少这种滥用，日本等国的法律对原告每年利用的小额诉讼的次数加以限制。而我国司法实践中，法院出于社会效果和稳定的考虑，对特定组织（如物业公司、供暖企业、电力公司等）集中追讨欠费的案件往往也加以限制，如一次只受理5件，以避免导致对“弱势群体”的群体性诉讼。这说明我国小额诉讼程序也可能面临同样的问题。

总之，迄今为止，在世界范围小额诉讼程序所追求的理想远未成为现实，也并没有被视为一剂万能良药。由于诉讼范围的限制，即使小额诉讼程序运作正常，所解决的纠纷也十分有限，不足以整体减轻法院的压力。况且，小额诉讼程序无法解决其他诉讼固有的局限性。相比之下，当代各国对于以调解为主的非诉讼方式寄予了更高的期望和评价。

此外，由于小额诉讼简化了大量法律技术和程序环节，难以遵循司法规律、实现司法的本质功能和价值，因此也会招致传统法学的批评。如有人认为：小额诉讼程序不够公平；在强调效率和效益的同时，把诉讼的正当程序保障降低到非诉讼程序的水平，