刘学在：民事公益诉讼原告资格解析

【摘要】据修改后的《民事诉讼法》第55条，哪些机关和组织具有民事公益诉讼之原告资格，需要“法律”作出明确规定，而公共利益领域的多样性决定了应区分不同情况分别予以界定。鉴于我国的实际情况，应规定检察机关之原告资格可适用于各类民事公益诉讼案件，须处理好行政机关的行政管理职能、民事公益诉讼之原告资格和行政公益诉讼之被告地位的关系，并对“有关组织”的范围和条件作出合理的制度性安排。

【关键词】公共利益；民事公益诉讼；原告资格

2012年8月31日修改后的《民事诉讼法》第55条增设了民事公益诉讼制度，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定被认为是此次民事诉讼法修改的一大亮点，回应了社会各界长期以来呼吁建立公益诉讼制度的要求，对于保护社会公共利益和国家利益具有重要意义。从理论上讲，公益诉讼制度的构建涉及到一系列程序机制应如何合理设计的问题，例如在案件范围、原告资格、受理标准、案件管辖、诉讼费用、诉的合并规则、处分权主义与辩论主义的限制、判决之效力范围等诸多方面，公益诉讼程序与传统的以私益保护为中心而设计的民事诉讼程序有重要区别，而且还涉及公益诉讼与相关私益诉讼之关系如何协调等问题，故公益诉讼制度的合理构建绝非一个简单的条文所能够解决的问题。但是，“鉴于我国公益诉讼的实践不多，许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善，目前在立法中起草一套完整的公益诉讼制度的条件不成熟。因此，在2012年《民事诉讼法》修改中，仅倾向于先集中解决制约公益诉讼开展的‘瓶颈’问题，规定公益诉讼的起诉条件，处理好案件范围、原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题，留待以后总结经验后逐步规范。”[1]尽管如此，由于第55条表述的是“法律规定的机关和有关组织”可以提起该条所规定的公益诉讼，因而究竟哪些机关和组织享有原告资格，在相当程度仍然是一个未知数，需要进一步的理论解析和立法跟进。

一、“法律规定的机关和有关组织”之理解

（一）“法律规定的”之定语所限制的范围

哪些主体可以提起公益诉讼是公益诉讼制度的一个核心问题，也是这次民诉法修改中争议较大的问题。立法机关认为，从我国现行管理体制和减少滥诉风险的角度看，为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展，同时又能有序进行，目前提起公益诉讼的主体不宜过宽。 [2]因此最终通过的条文规定，只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼[3]，关于“法律规定的”之限定语所限定的范围问题，有两种不同的观点：第一种观点认为其不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体只有经过法律规定，才有权提起公益诉讼。[4]从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。第二种观点认为，“法律规定的”之限定语仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，即认为有权提起公益诉讼的“有关组织”不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联，哪些“组织”有权提起公益诉讼，可以由人民法院在司法实践中逐步探索确定。[5]

笔者认为第一种观点更符合立法的原意，第二种观点则是不可取的。这是因为，第一，从汉语表达习惯来看，在对“机关”和“有关组织”进行同一限定时，一般只需使用一次限定语，即表述为“法律规定的机关和有关组织”，而不需要两次使用同一限定语，即不需要表述为“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”。事实上，如果法条中采取“法律规定的机关和法律规定的有关组织”之表述，即明显不符合语言表达习惯，显得嗦和别扭。第二，从学理解释的一致性之要求来看，认为“法律规定的”只限制“机关”，不限制“有关组织”之观点，有断章取义之嫌疑。第55条对于有权提起公益诉讼的主体之所以加上“法律规定的”之限制，一个重要的原因就是为了促使公益诉讼在我国适度开展、有序进行，防止因为对原告资格的不同理解而发生混乱现象。如认为有权起诉的“机关”受“法律规定的”之限制，而“有关组织”不受“法律规定的”之限制，显然没有遵循法律解释的一致性要求，而是按照解释者自己的主观倾向随心所欲地进行解释。从我国的现实情况看，该条中的“有关组织”较之“机关”具有更大的不确定性、种类更为多种多样、具体情况更为复杂，因而更需要由有关法律作出界定。第三，从修改草案的发展变化来看，“法律规定的”之限定语也应理解为既限定“机关”也限定“有关组织”。 2011年10月民事诉讼法修正案第一次审议时，公益诉讼条款之表述是：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”由于该条中规定的“有关机关、社会团体”之范围过于宽泛，具有非常大的不确定性，在理解和操作时将会存在极大的分歧，因此在2012年4月第二次审议时，将其修改为“法律规定的机关和有关社会团体”，强调什么机关、何种社会团体可以提起公益诉讼，应当限于法律的规定。在2012年8月正式通过的条文中，延续了二审稿中所作的限定，只是将其中的“有关社会团体”之表述改为“有关组织”。

（二）“法律规定的”之限定语中的“法律”之理解

关于“法律规定的机关和有关组织”之表述中的“法律”之理解，根据语义解释方法，应当是指立法机关即全国人大及其常委会制定颁布的法律。不过，有学者认为，由于现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定，因而这种解释方法不可取，它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展，使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞；较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释，即把“法律规定的”中的“法律”，解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样，可以通过司法解释，拓展起诉主体的范围，保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。[6]笔者认为，从尽快确定哪些主体享有公益诉讼原告资格以满足公益诉讼实践现实需要的角度看，这种扩张性解释有其一定意义，但从立法原理和维护立法体制的严肃性等角度讲，不宜将该条款中的“法律”解释为包括最高法院的司法解释。

首先，如果该条款中的“法律”的含义不仅仅限于立法机关制定的“法律”，则显然应当采取其他不同的表述，例如表述为“法律、行政法规规定的”、“法律、司法解释规定的”或者“法律、行政法规和司法解释规定的”等，但该条并未采取其他表述，故立法机关的本意在于将其限定为立法机关所制定的“法律”，而不能包括其他机关制定的规范性法律文件。退一步讲，假如该条中的“法律”之范围有可能包括最高法院的司法解释，则表明该条中的“法律”之本身含义不明确，在此情况下，根据《立法法》第42条的规定，在“法律的规定需要进一步明确具体含义”或者“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”时，也应当由全国人大常委会作出立法解释。

其次，如果认为该条款中“法律”可以扩张解释为包括最高人民法院的司法解释，那么也完全有理由将其扩张解释为包括最高人民检察院发布的司法解释和国务院制定的行政法规，即这几个机关都可以规定哪些主体可以提起公益诉讼，但这样一来所存在的严重问题在于，一是会侵害立法机关的立法权，二是可能造成规定上的不统一。

再次，从我国过去的实践看，当法律没有规定或者规定不明确时，习惯性的“历史经验”是由最高法院制定司法解释予以“补充”，但这种做法已经造成立法被虚化、低阶化以及司法解释的越位和“司法造法”的消极后果，这种现象显然不应当进一步发展，而应当加以遏制乃至逐渐消除。在《民事诉讼法》第55条已经明确地将有权提起公益诉讼的主体限定为“法律规定的”之情况下，硬要将其扩张解释为包括最高人民法院的司法解释，则以往那种司法解释取代立法的越位现象和立法体制受到侵害的状况将进一步加重，这显然是不可取的。

最后，《消费者权益保护法》和《环境保护法》正处在立法机关的修改讨论过程中，关于哪些机关和组织有权就这两个领域的公共利益之保护问题提起公益诉讼，这两部法律在进行修改时应当一并予以解决[7]，而不宜由司法解释进行规定。

（三）本条中的“机关”应作限缩性解释

第55条规定“法律规定的机关”可提起公益诉讼，而“机关”概念宽泛，类型很多，有必要作限缩性解释。从我国的情况来看，“机关”这一概念，存在党的机关和国家机关之分，国家机关中又包括权力机关（人大机关、立法机关）、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等，那么这些机关都能够成为公益诉讼的主体吗？显然应当有所限定。党的机关、人大机关和审判机关是不能作为公益诉讼主体的，军事机关是否可以作为公益诉讼主体是存在疑问的（主流观点倾向于排除），而最有可能具备原告资格的主体是检察机关和行政机关。因此，有必要对第55条中的“机关”做目的性限缩解释，将其解释为人民检察院、行政机关，有关特别法在对享有原告资格的“机关”进行界定时，应当明确将其限定为人民检察院和对相关领域负有监督、管理职责的行政机关。

二、公共利益领域的多样性要求区分不同情况就原告资格分别作出规定

关于公益诉讼适用的案件范围，第55条采取的是列举加概括的方式予以规定，即“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。这种规定主要包括两层意思：一是环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为损害了公共利益时，可基于维护公共利益的需要而提起公益诉讼；如果环境污染、侵害消费者合法权益的行为涉及的是某些个体利益，则不属于本条所规定的公益诉讼的范围。二是对于其他损害社会公共利益的行为，也可依法提起公益诉讼。

关于“公共利益”的具体含义如何界定，法学界一直存在各种争议。而从我国立法规定来看，目前在很多实体法和程序法中，有不少条款涉及公共利益的保护问题。据笔者初步检索，在《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《著作权法》、《专利法》、《公司法》、《港口法》、《海商法》、《水法》、《反垄断法》、《保险法》、《广告法》、《教育法》、《建筑法》、《统计法》、《国有资产法》等至少60余部法律中，均存在涉及公共利益的条款。例如，《民法通则》第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序。”第55条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：……（三）不违反法律或者社会公共利益。”第58条规定：“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的。”基于这些条款，是否允许以他人的民事行为损害社会公共利益为由提起所谓公益诉讼？又例如，《合同法》第7条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”第52条中则规定“损害社会公共利益”的，其合同无效。据此，能否以他人之间的合同有损害社会公共利益的情形而提起公益诉讼？再例如，《水法》第76条规定：“引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。”《保险法》第4条规定：“从事保险活动必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得损害社会公共利益。”《建筑法》第5条规定：“从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”《信托法》第5条规定：“信托当事人进行信托活动，必须遵守法律、行政法规，遵循自愿、公平和诚实信用原则，不得损害国家利益和社会公共利益。”第11条又规定，“信托目的违反法律、行政法规或者损害社会公共利益”的，该信托无效。诸如此类的实体法规定还有很多。可见，公共利益所涉及的法律领域多种多样，侵害公共利益的具体情形各不相同，具有监督、管理职责的主体也不一样，因此，立法上如规定可就其中某些领域的公共利益之损害问题提起公益诉讼，则有必要针对不同情况对具有原告资格的主体分别作出规定。

三、“机关”之原告资格及其适用案件类型界分

（一）检察机关之原告资格及其案件类型问题

赋予人民检察院民事公益诉讼原告资格具有可行性，而且，其原告资格可适用于各类领域中的民事公益诉讼，而不像行政机关和社会组织这两类主体那样需要针对不同的领域而作较大的区分。这是因为：（1）从检察机关的法律地位和职能来看，